建立公共财政是我国改革发展到建立社会主义市场经济体系阶段,适应以市场机制作为社会资源配置 的基本机制和转变政府职能的客观要求。关于计划经济财政与公共财政的区别,本人在其它文章中 作过专门的分析。从实践的角度讲,我认为从计划经济财政到市场经济下的公共财政,绝不是换个 名词或仅仅调整一下支出范围,而是涉及到财政工作思路和理财观念的转变。本文拟从以下三个方面作一些探讨。(一)要分清市场行为和非市场行为,转变计划经济下财政统包大揽的做法,按照市场经济的要求,科学地界定政府与市场的活动边界,调整财政分配范围。 从理论上说,计划经济是以否定市场机制的作用为前提,以计划机制作为社会资源配置的基本的、甚 至是唯一的机制,以国家计划统揽经济活动的全局。因而在社会实践中,社会新增的可支配的财力 都集中到财政预算,所以,国家财政只能是统包大揽的供给型财政。但市场经济下资源配置方式变 化了。企业成为市场主体,必须具有按市场要求自主配置资源的财权和财力,否则,市场就不能在 资源配置中起基础性作用,就搞不成市场经济。这也是在改革初始阶段为什么要以财政改革作为城市经济体制改革的突破口,打破财政统收局面的基本原因。在市场经济下,社会经济活动基本上可分为两大类:一是市场行为,即通过市场机制所进行的资源配置;一是非市场行为,主要是政府通 ·2·过计划机制进行的资源配置。财政分配就是政府的非市场经济行为。政府的非市场行为既是对 市场机制作用的否定,又是对市场在资源配置中的失效和缺陷的弥补和纠正,体现着政府对市场运 行的宏观调控,其目的是为市场运行提供保障、服务和监督。市场经济下市场行为和非市场行为的 划分,体现了市场经济在客观上对市场与政府的功能和活动范围的界定,在现实生活中是判断政府 职能和财政分配的“越位”和“缺位”的依据。如果习惯于计划经济下政府对各项事业的统包大揽 ,以政府的非市场行为替代市场行为,必然会影响市场发育和市场机制作用的发挥,造成市场资源 配置效率的损失。这就是政府职能和财政分配的“越位”。它会加重政府工作的负担,使财政困难 加重,使有限的财力不能真正用于需要由政府去办的事业上,因而也是造成财政分配“缺位”的原 因之一。如果忽视市场失效和缺陷的存在,不能适时地以政府的非市场行为去弥补,或者不顾市场 的发育状况而过早地撤出或取消政府的非市场行为,停止财政资金的供给,就会造成政府职能和财 政分配的“缺位”。当前社会经济生活中“越位”与“缺位”并存的现象,是体制转轨中多种原因 造成的。但根本原因是没有能按照市场经济的要求,科学地界定市场与政府的关系和活动范围。市 场经济对政府的行为包括财政的要求是什么呢?从理论上说,市场经济具有两面性:一方面是它具 有较政府的计划资源配置更优的效率性;另一方面它存在着失效和缺陷。从前一方面来说,为了保 证市场资源配置的效率性,减少市场效率的损失,它要求政府做到两点:一是在市场有效运行的领 域要避免政府的直接干预,财政可以退出这一领域的资金供给;二是要为市场正常运行提供有效的 严密的规则,财政应健全法制,依法行政,依法理财,为市场主体提供一个公平的竞争环境并使其 合法的利益得到保护。从后一方面来说,在市场失效的领域,政府必须以社会管理者的身份进行干 预,保障市场的顺畅运行,实现效率、公平、稳定三者的最佳耦合。对财政来说就是要保证各种公共产品和服务的财力供给,有效发挥财政政策措施在政府宏观调控中的积极作用。(二)要讲求财政的资源配置效率。 财政作为政府分配行为,通过参与社会财力的分配进行社会资源配置,必须讲求效率。但由于计划经 济财政与公共财政在社会资源配置中的地位与作用不同,在效率问题上各有不同的体现和侧重。计 划经济下计划机制是社会资源配置的基本机制,以计划替代市场来配置资源,而国家财政又是实现 政府计划配置的基本形式。在一定时期内社会的新增财力基本上集中到政府的财政预算,按照国家 的计划具体安排使用。因而社会资源配置效率主要取决于国家计划的科学性,财政只是从财力上对 计划进行核算、平衡,并保证计划的实现。同时,由于计划经济下的财政是一种生产建设性的财政 ,财政资金优先保证生产建设的需要,支出一半以上是用于生产建设。因而社会资源配置效率更多 地是具体体现在建设资金的投入产出对比关系上的投资效益。即使是非生产性支出也主要是围绕着 保证生产建设的需要来安排的。因而,对其社会效益的评价也是以生产建设的发展和人民的生活保障程度为核心来评价。而公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型,是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本 机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲, 弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件,保障 市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而,它既要保障市场资源配置效率的发 挥,又要注重自身掌握的资源的配置效率,使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。从计划经济向市场经济的转变,目的在于提高社会资源配置效率。市场经济下的一切经济工作,包括 财政工作都是围绕着效率来展开的。尽管公共财政较之其它经济工作更多地涉及公平和稳定,但正 确地处理公平和效率的关系,保障社会的稳定,说到底还是为了更长远的保障和提高整个社会的资 源配置效率,更现实的说,是为了解放和发展生产力,增强国力,提高全体人民的生活水平。从财政工作来讲,主要应考虑两个方面的效率:一是宏观资源配置效率,一是财政资源配置效率。1.财政的宏观资源配置效率。 在市场经济体制下,市场机制起着主要的基本的配置作用,而公共财政作为政府的计划配置则主要起 着两方面的作用,一是弥补市场配置的不足和缺陷,二是体现政府对市场运行的宏观调控,保障市场的平稳运行。其目的都是为了提高市场配置乃至整个社会资源配置的效率服务的。财政的宏观资源配置效率的具体体现是“两个比重”,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占 整个国家财政收入的比重,其中第一个比重尤为重要。在市场经济下,财政收入占GDP比重的实 质,是市场配置与政府计划配置的关系,它反映在整个社会的可支配的资源中,多大的份额通过市 场配置,多大份额由政府配置,是在一定的时点上市场与政府的活动范围在社会财力分割上的体现 。在一定时期内,财政收入占GDP的比重应以最有效地保障市场资源配置的效率性、最有利于提高整个社会资源配置效率为标准。市场化的改革,改变了计划经济下财力高度集中于国家财政的状况,使财政收人占GDP·3·的比 重大幅度的快速的下降。这种状况既有必然的合理的一面,又有降得太快太多的一面。因为从计划 经济转向市场经济,最根本的转变是社会资源配置的基本机制的转变,这就必然要改变社会财力的 支配结构,使市场主体一一企业在资源配置中占有较大的份额,才能使市场机制在社会资源配置中 起錾础性作用。这就必然要求财力多从高度集中走向相对分散。然而,我国的改革是从计划经济转 向市场经济。在长期处于计划经济下这种市场极不发达的基础h要实现以市场机制作为社会资源配 置的基搴机制,需要有一个市场发育的过程,需要改变国家统包大揽各项生产建设和社会生活的各 项事业的状况,改变计划经济下企业与政府的关系,转变政街职能。要按照市场经济的要求,重新 界定政府与市场的关系及其活动领域,并创造条件有序推进。在市场发育不充分、不完善的时候, 即使理应
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