四川省自１９９８年９月１日全面启动天然林资源保护工程以来，由于省委省政府高度重视，各个相 关部门密切配合，禁伐区地方政府和森工企业加强领导，精心组织，狠抓落实，天然林资源保护工 程不仅已经取得重大阶段性成果。而且为进一步向纵深推进奠定了良好的基础。但是，由于多种复 杂因素的影响，四川省实施天然林保护工程仍然面临一系列亟待解决的问题和矛盾，特别是短期内对禁伐区地方政府的财政收支影响巨大，必须有针对性地制定补偿政策有效加以解决。一、四川天然林禁伐区经济现状 实施天然林资源保护工程，对从根本上改善四川省及长江流域的生态环境，促进贫困地区与少数民族 地区产业结构优化和实现可持续发展，为长期陷人生存困境的森工企业提供新的发展机遇，都具有 极为重要的现实意义。但四）１１省天然林禁伐区地处川西不发达地区，其共同特征是地域偏远、 交通不便、商品经济不发达、自然经济的封闭格局没有打破、社会发展缓慢、文化教育落后、生产 和生活条件差，由于受自然、经济、社会各方面落后条件的深刻制约，天然林禁用不仅在短期内将 对这些地区单一经济结构造成严重打击，而且因经济基础的支撑功能极弱，培育替代性支柱产业任务相当艰巨。具体考察四川省天然林禁伐区的经济现状，具有如下基本特征： １．经济发展速度缓慢。因自然条件较差，缺乏区位优势，投资严重不足，四川省天然林禁伐区的经 济基础十分薄弱，发展滞后的矛盾极为突出。１９９８年阿坝、甘孜、凉山、攀枝花、乐山、雅安６个地市州人均国民生产总值仅为３３０６元，与当年全省人均国民生产总值４３３９元相比，低 ２３． ８％。由于经济基础差，财政措据，人不敷出，表现为典型的“补贴财政”，阿坝、甘孜两州３１个县中有２８个县是赤字县，赤字面高达 ９０％。 ２．产业结构高度单一。从总体上看，四川省天然林禁伐区产业结构单一的特征十分突出，第一产业比重过大，达到 ４０％左右，比全省 ２６． ３％的平均水平高出１５个百分点，而二、三产业则相对落后，比重约为 ６０％，与全省 ７３． ７％的平均水平相比，也有相当大的差距。产业结构高度单一的突出表现是木材及其相关产业在产业 构成中居于举足轻重的地位。“森工经济”特征显著。产业结构单一必然导致财源结构单一：即地 方财政收人中由木材及其相关产业上交的税收占据主体地位，表现为典型的“木头财政”。１９９ ７年，阿坝、甘孜、凉山、攀枝花、乐山、雅安６个地市州６７个县市区地方财政收入总计为１４５９７３万元，由木材及相关产业上交税收形成的财政收人达到５０７９３万元，所占比重为３４．８％，其中阿坝、甘孜两个民族自治州财政收人结构单一的矛盾尤为突出，１９９７年两州３１个县 地方财政收人为２５５６２万元，木材相关产业提供的税收达到１９４２６万元，所占比例高达７ ６％。实施天然林资源保护工程之后，由于缺乏新的财源增长点，由产业结构单一带来的财政收人结构单一矛盾必然在短期内迅速激化，形成财政收支严重失衡的困难局面。３．基础设施建设十分落后。由于天然林禁伐区一般地处老、少、边、穷地区，山高坡陡，地形复杂 ，自然条件恶劣，加之长期主要单一进行森林掠夺式采伐，不仅直接导致水土流失日益加重，生态 环境趋于恶化，而且严重忽视基础设施改造和农业生产基本条件改善。其具体表现为：一是交通运 输网密度低、公路质量差、通过能力小；邮电通信事业发展落后，网点少，设施差，服务能力弱。 二是耕地分布零散、质量差、坡耕地比重大、土质贫瘠，中低产田土比重高达８０％以上。三是以 水利灌溉为主的农田基本建设发展严重不足，农业抗自然灾害能力不强，很大程度上仍是靠天吃饭 。在此现实条件之下，实施天然林资源保护工程之后所需进行的合理分流人员、在保护生态环境的 前提下综合开发自然资源、以发展高效种养业和农产品加工业为主培育新的经济增长点等重要工作，将不可避免地受到很大的制约。４．人０整体素质低下。在四川省天然林禁伐区６７个县市区中，列人国定和省定贫困县的有３１个 ，占总数的４６％。由于贫困人口多，贫困面大，普遍文化素质低，生产技能差，在很大程度上构 成了制约农村经济发展的又一重要障碍。１９９８年，阿坝、甘孜、凉山３州农牧民人均纯收人为 １０７３元，比当年全省人均１７８９元少７１６元，低４０个百分点。另一方面，天然林禁伐区 内森工企业职工素质低下的矛盾同样突出，由于长期分散居住，高山深沟阻隔，与外部世界相对隔 绝，缺乏多样化生产技能培训，森工企业工人普遍接受技术、管理等知识的能力弱，对新的工作岗位的适应性不强，难以满足森工企业转产从事新的生产经营活动的需要。二、天然林资源保护工程的主要进展 从四川的情况看，天然林禁伐区各级地方政府和森工企业对实施天然林资源保护工程重大意义的认识 是明确和深刻的，做到了态度坚决、措施得力、行动迅速。因此，尽管存在大量现实困难和问题， 但从总体上看四川省天然林资源保护工程的进展是顺利的，已经取得具有重大突破性意义的阶段性成果。１．全面停止项目区天然林采伐。四川省天然林资源保护工程实施范围为川西的阿坝、甘孜、凉山、 攀枝花、乐山和雅安６个地市州，按照省委省政府的决定，从１９９８年９月１日起全面停止这一 地区天然林的经营性采伐，关闭林区木材交易市场。调查表明，各地分别采取封刀、封锯、封山、 封路。终止采伐合同、收缴未采伐的林木采伐许可证等强有力措施，同时严格行政监督和执法管理 ，做到了令行禁止，工程区没有发生较大规模的违令事件，实现了全面停止天然林经营性采伐的第一阶段目标。２．保证离退休人员养老金的按期发放。四川省森工企业共有职工 １１０２８５人，其中离退休职工６４６４９人，按照（四）天然林资源保护工程实施方案）要求， 离退休的６４６４９人中，２６６００人已纳人省级社会统筹，其余３８０４９人从１９９８年９ 月１日起由社保机构发放离退休费。由于省委省政府高度重视这一工作，在省级财政极其困难的条 件下确保了１．６６亿元的专项资金到位，实现了森工企业离退休职工养老金的按时足额发放。从而为天然林资源保护工程的顺利推进创造了良好的保障条件。３．生态公益林建设全面启动。四）１１省天然林资源保护工程实施方案要求从１９９８—２０１０ 年造林１８３万公顷。每年１４万公顷。封山育林８９７万公顷，每年６９万公顷，森林抚育３６ ４万公顷，每年２８万公顷。实际情况表明，项目区内各地县均在科学制定作业设计的基础上，全 面启动了生态工益林建设，从总体上看，由于地方政府和森工企业的共同努力，生态工益林建设的进展是顺利的，基本达到预期目标，成效较为显著。４．认真落实转产政策。不仅通过离退休员全部参加省级社会统筹解决了其后顾之忧，从根本上卸掉 了长期压在森工企业身上的沉重包袱，并且把深化体制改革与人员合理分流相结合，在完成营造公 益林计划和管护好现有森林资源的同时，对充分利用林区资源优势，因地制宜选择转产项目也进行 了多样化的探索和尝试。尽管在很大程度上这方面的进展仍然是有限的，实现森工企业的成功转产，培育区域内的新的增长点任务还极为艰巨，但已经有了良好的开端，进一步发展的前景是大有希 望的。 三、天然林资源保护工程存在的问题 实施天然林资源保护工程，涉及到体制变革与政策调整因素的复杂制约，同时投资方式、资源配置手 段、产业结构调整方向的选择也将产生不可忽视的重大影响。因此，面临的困难很大，任务十分艰 巨，特别是四川省在一个较短的时间内率先启动天然林资源保护工程的，政策准备不够充分，必然 存在许多问题和矛盾。对此，我们应当认真重视，要在加速推进森工企业体制改革的同时，不断对 现有政策进行合理调整。大量调查资料显示，四川当前天然林资源保护工程实施过程中，主要存在下述几个方面带普遍性的突出问题。（一）配套资金到位差，资金短缺矛盾突出 配套资金到位差，已经成为当前实施天然林资源保护工程的瓶颈性矛盾之一。 １．工程资金。各项目区规划造林成本一般每亩１００—１１０元，中央资金实际到位４０—５０元 ，其余应由地县配套的资金则基本未到位。由于工程资金缺口过大，必然带来两方面的问题。一是 生态公益林建设规划很难确保落实，最终有可能重蹈年年造林不见林“的覆辙，各地上报造林任务 的完成情况都十分良好，但由于造林资金未能到位，在没有足够资金保障的条件下，其可靠性需要 打一定折扣。二是造林质量无法保证，从实际调查的情况看，各地为了缩减开支，节约成本，生态 工益林建设中普遍采用的是撒播方式，不仅成活率不高，而且苗木生长缓慢，造林效果较好的点播方式所占比重估计不超过２０％。 ２．管护资金。由于中央补助的森林管护资金数量有限， ５０％以上的森林管护资金需要地方配套，但这方面的矛盾同样突出。以凉山州为例，１９９８年森林管护资金计划总计２９９２万元，其中中央补助 １４９０万元，占 ４９． ８％，地县配套 １５０２万元，占 ５０． ２％，而当年中央补助资金实际拨付１４ ３ ９． ３万元，到位率达到 ９ ６． ６％，而州、县配套资金到位率为０，其它几个地市州存在的问题基本类似。由于森林管护资金严重 短缺，各个项目区森林管护的实际情况是令人担心的。一方面是管护人员少，设备简陋，任务繁重 。一般人均管护面积达到７０—１００公顷，由于力所不及，实际的管护过程基本上只能流于形式。另一方面中央拨付的森林管护费只用于进人天保工程的大小森工企业，过去主要依靠育林基金生存的基层林业管护单位如林 业站、森经所、森林灭火队等，普遍因“无米下锅”而陷于瘫痪或半瘫痪状态，森林防火、病虫害防治。林政管理等工作不可避免地受到重大冲击。 ３．养老保险金。天然林资源保护工程的工程资金按规定只能用于生态公益林建设费用和森林管护人 头费，企业在职职工的养老保险金等则由森工企业自身承担。但绝大多数进人天保工程的森工企业早已濒临严重的生存危机之中，属于特困