改革开放 2 2年来 ,特别是 1 998年实施积极财政政策以来 ,我国财政的赤字和国债规模迅速扩大。加上多年来我国经济中积累的体制性矛盾如银企不良债权债务、社会保障、住房制度、教育制度等的改革解决过程往往会伴随着经济、社会的不同程度的动荡,都无不要求我们必须十分注意防范与化解可能的财政风险。一、借鉴国际经验 ,建立和完善一套适合我国特点的科学的衡量、控制与管理财政风险的指标体系与系统从实践上看 ,政府财政赤字与债务规模较大 ,并不一定会导致财政风险和危机。但庞大的财政赤字和国债规模如不加以有效的控制与管理 ,却极易成为危机的爆发条件。借鉴国际上特别是欧盟的做法 ,重视对财政赤字占 GDP的比重和债务余额占 GDP的比重的控制与管理 ,有利于把握经济整体对赤字和债务的承受能力。由于我国目前国内购买国债的主体与发达国家存在较大差距 ,发达国家购买和持有国债的主体大多是各种基金组织和金融机构 ,而我国的应债主体以居民为主 ,用债务发行额占当年居民储蓄存款余额的比重 ,即居民的应债能力指标 ,可以较好地反映应债主体对债务的承受能力。鉴于长期以来信贷资金财政化现象较为严重 ,而这种信贷资金财政化的长期发展 ,必然会导致极大的财政金融风险 ,故将政府债务、银行坏帐和全部外债与名义 GDP进行比较 ,用国家的综合负债率指标可以较全面地反映国家的财政金融信用状况。考虑到我国目前财政的肢解现象较为普遍 ,财政收入的稳定增长机制尚未建立 ,中央和地方财政关系也还未完全理顺 ,我们仍有必要对赤字和债务占当年财政收支的比例如赤字依存度、债务依存度和偿债率等指标进行必要的监控。但必须明确指出 ,对于我们这样一个发展中的国家 ,我们既不能离开经济谈财政 ,也绝不能单纯就财政论财政。为准确把握、及时预警和有效控制与管理财政赤字和债务规模 ,建议以总量指标为主 ,其他指标为辅 ,建立和完善一套适合我国特点的科学的衡量、控制与管理财政风险的指标体系与系统。二、逐步完成由生产型财政向公共财政的职能转变 ,根据政府职能的变化 ,不断调整与优化财政的支出结构 ,提高资金的使用效果在建立社会主义市场经济体制和国民收入分配结构已发生重大变化的条件下 ,财政职能转换的迟缓与财政的大包大揽作法 ,不但在一定程度上阻碍了资源配置的市场化进程和私人经济的进入 ,降低了社会资源的配置效率 ,而且也使得国家财政陷入捉襟见肘靠发债度日的困境。为此 ,按照公共财政要求 ,严格遵循公共支出的市场失效原则、比例效率原则和非盈利性原则 ,重新划分市场、政府和财政的活动领域 ,逐步完成由生产型财政向公共财政的职能转变 ,这不但关系到我国的市场经济体制建设 ,而且对防范与化解财政风险也具有特别重要的意义。今后 ,我国财政支出的供给范围和支出结构要结合改革的进程和政府职能的转换积极调整与优化。加强纯公共品的生产与供应 ;在具有“公益性、垄断性、收费性和竞争性”特点的公共设施生产领域 ,也要注意协调好财政介入与吸收其他资本的关系 ,对直接针对个人服务或通过个人直接享受这类设施服务的公共设施的生产 ,由于其私人边际效用大于社会边际效用 ,也可尝试通过制度改革实行以收费为主的成本补偿机制 ,实行投资的多元化和经营方式的多样化 ,逐步摆脱财政大包独揽的做法 ,切实提高财政支出的使用效果 ;尽管教育在本质上并不是纯公共品 ,但考虑到其“外溢作用”对经济的强大推动作用和我国“教育供给短缺”的现实 ,建议政府确保教育的法定支出 ,特别要加强对中小学义务教育的资金投入。三、规范政府收入 ,建立适应市场经济需要的各级财政收入的稳定增长机制财政集中度偏低 ,特别是中央财政集中度过低 ,而与此同时 ,政府的非税收泛滥 ,这不但严重侵蚀着财政的物质基础 ,肢解了财政的分配职能 ,而且也加大了中央财政的赤字规模 ,削弱了中央财政的宏观调控和抗风险能力。故尽快按照总量控制规模适度、治乱减负综合治理、预算管理严格监督、统筹兼顾分级管理的原则 ,对现有非税收入区别不同情况和类别 ,采取“一清、二转、三改、四留”的改革方法 ,实行规范化管理 ,对确保各级财政收入的稳定增长 ,增强财政的抗风险能力 ,无疑具有十分重要的意义。除此之外 ,应逐步完善地方各级县乡分税制财政体制 ;坚持从实际出发 ,从清理各种税收优惠政策入手 ,使财政收入增长速度与经济增长保持同步。要着眼于财政的长远发展和财政运行质量的提高 ,把财源建设作为实现财政经济良性循环的切入点 ,建立适应市场经济体制需要的培植财源新思路。四、树立大财政思想 ,结合国民经济的结构调整与升级 ,着力构建财政的微观经济基础经济决定财政 ,财政影响经济。在既定的税收政策和征管制度下 ,财政收入与经济增长成正比。要从根本上化解财政风险 ,必须密切结合国有经济“有所为、有所不为”的战略性调整和重组的契机 ,建立国有资本从竞争性领域退出机制 ;按照现代企业制度的要求 ,着力推进企业改革和企业的制度创新、组织创新、管理创新和技术创新 ;积极培育和发展各种生产要素市场 ,特别是人力资本市场 ;有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收优惠、债转股等手段 ,积极引导企业进行二次创业。从根本上消除企业的软约束 ,为化解财政和金融风险奠定良好的基础。五、加快商业银行内外部环境与机制建设 ,妥善处理长期积淀的不良资产 ,通过优化增量 ,积极化解银行风险近几年来 ,信贷资金财政化倾向较为普遍。而作为国有商业银行主要信贷对象的国有企业经营状况长期难以摆脱困境 ,又进一步加大了银行资产的不良贷款率。这种信贷资金财政化的长期发展 ,必然会导致极大的宏观金融风险。考虑到财政风险与金融风险的相生相克 ,加快我国商业银行的改革 ,逐步完善信贷资产风险管理 ,妥善处理与解决历史遗留问题 ,是提高银行抗风险能力的根本保证。为此 ,要进一步健全现有金融法律体系 ;强化央行金融宏观指导和金融风险监管 ,逐步建立科学化的风险预警、制裁、信息调查与披露系统 ;通过财政政策的适当支持 ,建立健全国有企业自有资本补充制度、偿债基金和政策性亏损拨补专项基金 ;逐步提高国有商业银行资本充足率、呆帐准备提留比例 ;通过深化内部改革 ,逐步建立健全内部的资产盈利机制、信用评估机制、市场营销机制、信息管理机制、考核监控机制和风险补偿机制 ,最大限度地防范与化解银行风险。六、加大对企业和民间投资的引导与鼓励力度 ,着力进行市场环境建设我国经济的快速增长主要得益于投资的强劲增长。在企业和民间投资大幅萎缩的特殊情况下 ,采取扩大财政支出的积极财政政策 ,实为确保经济增长的权宜之计和迫不得已的做法。从长远看 ,企业和民间投资才是确保经济稳定增长和降低财政风险的关键。为此 ,应充分运用财政贴息、财政参股、财政担保等经济手段 ,以充分调动和吸纳社会资金参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等方面的投资 ;应有选择地运用加速折旧、投资抵免等手段 ,以引导和刺激企业的科研开发和技术改造投资 ;通过规范发展资本市场特别是股票市场 ,尽快设立高新技术创业板市场 ,为投资者提供理想的投资场所。通过对现有市场准入范围与条件、市场政策与环境的清理、中小企 业贷款担保体系建设等大力发展非国有经济。七、建立财政风险基金和国债偿还基金为建立稳固的财政基础,除以总预备费等形式建立财政后备基金外 ,还应考虑建立一笔专门的、稳定可靠的、可以逐年延续使用的财政风险基金。财政风险基金的来源构成可考虑 :(1 )参照总预备费的提取方法 ,在财政支出中按一定比例列支 ;(2 )上年度尚未运用的总预备费 ;(3)其他来源。该风险基金和财政后备基金可共同构筑起财政安全的保护屏障。当然 ,考虑到偿债风险 ,避免债务危机 ,我国也可借鉴国际经验 ,选择建立国债偿债基金 ,对债务余额实行最高限额管理。基金的资金来源可通过 :(1 )从当年中央和地方财政中提取一部分 ;(2 )国债受益地区财政缴纳一部分 ;(3)债务资金有偿使用收回的本息等渠道来筹集防范与化解财政潜在风险的建议@詹正华$无锡轻工大学经贸系!江苏无锡214036
防范;;
化解;;财政风险近年来 ,财政赤字与国债规模迅速扩大 ,给财政的安全运行带来了潜在风险。如何防范和化解财政的潜在风险 ,本文着重提出了几点建议 ,如风险预警、财政职能转换、收入增长机制建立、税收制度性安排与调整、微观经济基础的构建、启动民间投资和风险与偿债基金设立等人力资本市场 ;有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收优惠、债转股等手段 ,积极引导企业进行二次创业。从根本上消除企业的软约束 ,为化解财政和金融风险奠定良好的基础。五、加快商业银行内外部环境与机制建设 ,妥善处理长期积淀的不良资产 ,通过优化增量 ,积极化解银行风险近几年来 ,信贷资金财政化倾向较为普遍。而作为国有商业银行主要信贷对象的国有企业经营状况长期难以摆脱困境 ,又进一步加大了银行资产的不良贷款率。这种信贷资金财政化的长期发展 ,必然会导致极大的宏观金融风险。考虑到财政风险与金融风险的相生相克 ,加快我国商业银行的改革 ,逐步完善信贷资产风险管理 ,妥善处理与解决历史遗留问题 ,是提高银行抗风险能力的根本保证。为此 ,要进一步健全现有金融法律体系 ;强化央行金融宏观指导和金融风险监管 ,逐步建立科学化的风险预警、制裁、信息调查与披露系统 ;通过财政政策的适当支持 ,建立健全国有企业自有资本补充制度、偿债基金和政策性亏损拨补专项基金 ;逐步提高国有商业银行资本充足率、呆帐准备提留比例 ;通过深化内部改革 ,逐步建立健全内部的资产盈利机制、信用评估机制、市场营销机制、信息管理机制、考核监控机制和风险补偿机制 ,最大限度地防范与