在传统中国社会,中央政府对教育的直接投资甚少,“自库款支给者,仅为科场等费,间有兴学之举 ,亦徒存其名,迨至清初,仍沿旧制。”<1>在传统社会向近代社会急速转化过程中,教育日益 成为国家工业化的基础和国家行政的基础,中央政府教育财政能力不断加强。近代中央教育财政的 管理体制、经费来源、投资结构的一系列变化反映了国家教育施政能力的变化,从而深刻影响了中 国教育近代化的进程。一、近代中央教育财政的管理体制传统中央财政机关为户部,传统的中央教 育经费主要由礼部负责管理。近代新式教育最初从这一体制外成长起来,并逐渐突破了这一体制的 限制,在国家财政体制改革的推动下,形成新型的中央教育财政体制。(一)近代中央教育财政机 构的建立二次鸦片战争后,面对中国数千年未有的“变局”,洋务大臣走上了“师夷长技”之路。 1862年中国设立近代第一所官办新式学堂京师同文馆,总理各事务衙门总理奏请在南北各海口 外国所纳船钞项下酌提三成为办学经费。这一经费是海关“向不解部”的款项,专门用于各海关修 造塔表、望楼及办公之用。<2>洋务大臣请求朝廷允准他们在不直接动用户部财政经费的前提下 ,用洋务经费开办洋务学堂。洋务学堂的经费主要来自各关自用关税、海防经费,此外尚有各省新 筹由藩库掌握的经费如铜元局赢利、盐厘、土药税等。“向不解部”说明这一款源不是户部直接经 管的款项,说明中央财政尚未直接投资于新式教育。维新志士虽然没有洋务大臣所握有的财政大权 ,但他们使“教育为立国之本”的观念流布朝野,1898年在光绪皇帝的支持下,户部筹拨专款 兴办京师大学堂。<3>京师大学堂经费直接来自最高中央财政机构而不是传统体制中管理中央教 育经费的礼部。八国联军入侵后,京城沦陷,京师大学堂因经费无着关闭。1902年复开京师大 学堂,张百熙提出各省区一向派遣的留学生可改派到大学堂学习,省高等学堂毕业生也可升入大学 堂,因此请求朝廷饬旨于各省督抚常年拨发经费于京师大学堂。<4>中央试图通过与地方的交易 ,使地方让渡出部分教育经费为中央所有,从而增加中央教育经费。1905年新式的、独立的中 央教育财政机关产生,学部统一管理中央政府直接投资于传统教育和新式教育机构的费用。但学部 经费收支十分紊乱,学部经费不仅临时专项筹措,而且经费来源于众多的机构,有度支部、外交部 等机关的专项拨款,也有省级政府的专项拨款。1909年各省上交学部的经费占学部总经费的5 4%;①各省上交的经费项目有各省酌解考场废款、各省酌解廪粮及岁贡旗匾废款、各省承领学部 图书缴价、各省承领学部官报缴价、各省摊解学部经费、各省摊解大学堂经费、各处摊解五城中学 堂经费等。清末中央财政已濒临崩溃,无统一筹划和统一调拨教育经费的能力,临时性的专项收费 措施和上下倒置的局面表明中央政府统一集中管理的教育财务管理体制尚未形成。(二)近代中央 教育预算管理制度的建立北洋政府时期,中央教育经费实行预算管理制度。中国编制预算始宣统三 年,民国以后自1912年起开始编制预算,预算一般先由教育部提出计划,再由财政部汇总编制 ,提交参议院议决。预算管理使中央教育财政体制向合理的方向发展。首先,预算管理与国家政权 相联,有一级政权就有一级预算资金,中央教育经费由中央财政统一拨款,其数量随中央财政收入 的多少而增减,从而建立起由本级政府集中管理的教育财务管理体制。其次,预算制度不仅使中央 教育财政便于监督和整理,而且具有行政效力和法律效力。然而在北洋政府时期,中央教育经费不 仅在中央财政预算中比例很低,而且预算内的教育经费也得不到保障。预算制度本身不能保障在一 个较长的时期内中央教育经费的稳定和充足,甚至不能保障制度自身的健全实施。如1919年中 央财政支出超过实际收入的70%。<5>由于政府入不敷出,中央财政分裂。1919年后,中 央不支付政费几乎成为常规现象,中央政府各部门不得不以种种方法自谋生计。教育部曾指出:外 务部有国税,交通部有特别会计制度,内务部有公产公地,财政部烟酒盐茶,惟本部收入毫无。以 至教育部欠薪已逾两年,也无人过问。<6>日本财政学家认为在这种财政体系中,军队依靠强大 的势力自行解决经费问题,而势力最弱的教育部门最受虐待。<7>在这种状况下,一种反体制的 力量不断聚集,一种新的教育财政制度在对政府不信任态度中酝酿升温。这一制度的核心是教育经 费独立,要求以民间团体代替中央政府掌管教育经费,国家军政经费与国家教育经费分离,设立教 育基金和专门教育款产。这一时期呼吁增加中央教育经费的具体方案有:其一,增加教育款产。1 916年江苏请求拨官荒补助教育经费。<8>1920年全国教育会联合会提出拨官产为教育基 金;<9>1923年教育部提请拨国有土地为学田。其二,征收所得税为教育经费。1920年 12月北洋政府颁布《所得税拨充教育经费酌定分成办法》,所得税是一项新税种,实际上无税可 收。其三,规定教育经费最低定额。1920年国民大会指出政府支出教育经费不及政府支出总额 1%,而军费则占38%;而平均每年养兵一名之费,可敷学生一百十四名之学费;提议裁减军费 ,规定教育经费的最低定额。<10>其四,庚款兴学和政府指拨华俄银行股息和哈尔滨绥北林业 公司产业为教育基金。上述方案不涉及当时中央主要财政收入,也没有对中央教育经费总额作具体 的规定,对政府要求并不过高。在军阀混战的严酷环境中,这股寻求保障教育经费的力量并不强大 。(三)成文宪法对近代中央教育经费的设定1927年南京国民政府成立,1928年国民党形 式上统一中国,宣布进入“经党治国”的训政时期。1929年国民党决定实施“国家教育政策” 。推动教育经费独立的力量由此获得新的燃料,旨在保障教育经费的反体制冲动得到了充分的张扬 。表现之一,政府高层对中央教育经费独立给予充分关注。1927年全国财政会议上公决了全国 教育会议的提案《教育经费独立并保障案》,这项方案提出中央设立教育专款管理处,教育经费独 立于财政经费。<11>同年国民政府委员会第26次会议通过孙科和蔡元培关于教育经费独立的 提案。1930年65①见下表:1907—1909年学部经费收入和支出单位:万银两年度银 行存款生息各省摊解或承领度支部拨款杂项收入收入总计学堂经费学部及各衙门经费游学经费杂项 经费支出总计1907年48341410106621715—941908年6.533.5 1196065199.25.8991909年24.657.414.98.6105.56 828.89.29115 表中数据引自学部总务司编《第一次教育统计图表》光绪三十三年 ,《第二次教育统计图表》光绪三十四年,《第三次教育统计图表》宣统元年。近代中央教育经费 一般以教育经费为主,也包含文化和科学方面的经费;学部经费也如此。国民党第三次全国代表大 会申明国家应设有与一般政费分离的独立教育基金。1931年《中华民国训政时期约法》规定中 央政府其依法独立的经费应予以保障。表现之二,要求指拨教育专款,以国家大宗税收为教育基金 。大学院曾具体提出“永远指拨海关吨税连续发行长期债卷作为教育基金案”,<12>第一次全 国教育会议提出实行遗产税、所得税为教育专税,收用官产、荒地、山林、沙田以兴教育等建议。 <13>同年,因原有教育经费种类繁多、数目复杂,中央执行委员经享颐在国民党二届五中全会 上提议要求指定盐政全部收入作为基金,筹办作为国本的义务教育。<14>盐税在国民政府时期 为国税,这一提议无疑增加中央对教育的投入。1929年国民党第三次全国代表大会规定国家以 法律指定全国固有之大宗税收为基本教育经费。但与此同时,政府行政能力也在不断加强,教育经 费独立潮流与国家加强中央集权相拮抗,中央教育经费独立的呼声为政府谋求财政统一的力量抑制 。教育经费独立的主张,在中央因由国库支付教育经费,无法实行。<15>由于政治走上常轨, 建立体制内部的制衡机制,通过法律规范预算,尤其是运用宪法来稳定和调控中央教育经费总额, 成为改善中央教育财政制度的新举措。1927年全国财政会议通过教育经费应占全部税收的10 ～30%的提案。<16>1936年南京国民政府公布《中华民国宪法草案》规定:“
教育经费 之最低限度,在中央为其预算总额百分之十五。”<17>这是在中国历史上首次以预算总额为基 础规定中央教育经费的标准,它比教育经费占税收总额标准更明确地指出了中央政府的职责。19 46年国民党主持召开国民大会,大会通过的《中华民国宪法》也作了同样的规定,<18>宪法 通过限制和规定政府的权力保障教育的发展,是制度治国的关键。但是,宪法的权威性决定于成文 宪法背后的因素。1936年的宪法草案制定与国民党在形式上取得统一直接相关。1935年在 日军步步进逼,国难严重的状况下,国民党党内各派别间紧张形势的缓解。<19>1946年宪 法出台之际,国民党政权面对中国共产党强有力的竞争。在这种背景下出台的宪法与其说是政局稳 定和政治多元化的结果,不如说是在危难的形势下南京国民政府维护形象的一种姿态。宪法虽然对 中央教育经费作出了规定,但与现实差距甚远。宪法对中央教育经费的预算只起了界定作用而未起 到保障作用。随着近代教育的发展,中央政府建立了教育财政机构,确立了预算管理制度,出现成 文宪法保障中央教育经费,形式上具备了较为完整的中央教育财政管理体系。体制外出现的教育经 费独立运动随着近代国家力量涨落而涨落,最终为国家力量所消溶。但是,体制内所产生的保障中 央教育经费的力量仍较微弱,制度化的法律对中央财政难以产生实质的影响。二、近代中央教育经费的收支结构传统教育也许是“皇权专控的教育”,<20>但中央政府从不直接将中央财政资金大量用于教育事业。正如传统财政的表现相似,一切财政以中央政府名义运行,实际上传统国家往往如散沙一盘,中央政府中央财政汲取能力极其微弱。在传统社会向近代社会急速转化过程中,教