随着国家的产生 ,财政也就产生了。“财政有各种现象形态 ,如财政政策、财政制度、财政分配关系等。”<1> 其中财政政策是国家经济政策的重要组成部分 ,在实践中它表现为财政政策目标、财政政策手段、财政政策效应三者互动形成的财政措施体系<2 > 。但长期以来对财政政策的历史形态考察较薄弱。原因是我们往往囿于现代政策概念 ,对传统时代是否存在国家政策包括经济政策产生疑问<3> 。事实上 ,国家政策的历史与国家的历史一样久远 ,只是它在不同历史阶段、不同国家表现各异。本文拟就 16世纪英国财政政策的变迁进行研究。15世纪末至 16世纪 ,英国兴起了以王权为中心的民族国家 ,封建君主制向新型君主制转变。国王主要致力于国家官僚体制、常备军、司法体系及税收体系等方面的建设工作 ,并争取发挥更大的国际影响。因此 ,王室财政开支迅速增加 ,新兴王权力量的强弱系于其筹措王室岁入能力的大小。“如何使国家的预算最终保持平衡 ,这是欧洲‘新型君主国’所面临的一个最大挑战。”<4 > 16世纪英国历代君主都致力于追求王室财政独立 ,实现王室财政收支平衡甚至盈余。这是 16世纪英国财政政策的一致目标。但中世纪以来 ,英国国王应当“自食其力”(Ｌｉｖｅｏｆｈｉｓｏｗｎ)成为传统。只有在特殊情况下如对外战争、平定内乱等 ,国王才有权要求收税 ,并作为非经常性收入以应付非经常性支出。税收权自 13世纪初“失地王”约翰签署《自由大宪章》以来 ,逐渐被英国议会控制。故16世纪“英国重商主义前期专制主义王权财政结构 ,是专制君主的个人财产与国家财政并行的二元财政 ,即王室财政。”<5> 国王面临着“自食其力”和国家征税之间的矛盾 ,其可利用的财政手段受到局限。根据其财政收支结构 ,当时主要财政手段有 :传统封建性收入 ,包括王室领地收入及封建特权收入 ;关税收入 ;议会税收 ;短期借款及其它收入 ;宫廷支出 ;公共支出 ,主要是军费支出等。16世纪英国君主的王室财政经常性收支与非经常性收支往往无法分开 ,一般所认为的这期间英国财政划分为经常性财政和非经常性财政<6 > ,并不具有实践意义。就议会补助金而言 ,如 15 48年爱德华六世在要求议会批准一项税收时表示要用这笔税款御敌卫国 ,“但人们发现事后代之以经常性的补助金是很方便的。”<7> 阿尔索普 (Ｊ.Ｄ .Ａｌｓｏｐ)也认为 ,“事实上 ,经常性财政既包括临时部分 ,也包括固定部分 ;非经常性财政同样如此。”<8> 因此 ,我们认为动态考察 16世纪英国财政政策措施 ,主要有以下几个方面的内容 :第一 ,加强王室领地管理 ,巩固封建性权利。亨利七世上台伊始便着手结束内战 ,与法国议和 ,并致力于加强王权。其重要措施之一即振兴财政。在传统财政观念影响下 ,他首先注重恢复和扩充王室领地。 1485 - 1495年间 ,他利用议会多次通过收回王室领地的法案。此外 ,他对反叛贵族实施剥夺公民权并没收其财产的政策 ,王室领地进一步扩充。王室领地所得从爱德华四世最后一年的 6 471镑增至亨利七世统治第一年的 136 33镑<9> 。亨利七世重视王室领地管理 ,亲自任命王室官员担任独立于财政部的土地总监 ,分赴各地执行国王的旨意。 15 0 3年设立监护大臣之职 ,15 0 8年正式设立王权总监 ,负责收缴监护费、法庭罚金等国王封建性权利所得。亨利七世通过这些措施扭转了王室财政的不利局面 ,并很快实现财政收支平衡 ,故他统治时期被称为“王室地产的黄金时代”<9> 。但自亨利八世以后 ,因价格革命、军费激增等原因 ,王室地产虽有增加 ,却不能弥补巨大的财政亏空 ,故出售王室地产成为应急之策。特别是在幼王爱德华六世时期 ,王室地产被侵吞、赏赐不计其数。玛丽一世归还教产、重建修道院的反动政策使王室地产流失严重。伊丽莎白时期收回了部分王室地产 ,但仍不得不求助于出售王室领地以应急 ,故王室地产收入增长缓慢。至伊丽莎白统治的最后一年 ,王室地产收入为 8876 7镑 ,只比 15 5 8年多 2 2 319镑 ;而单独核算的兰开斯特公爵领地收入在 15 79- 15 80年间为 80 38镑 ,与亨利七世末年的 80 40镑相差无几 ;国王封建性权利所得在 15 47年为 76 38镑 ,到 15 5 9年增至 2 0 2 90镑 ,而到 16 0 7年又降至 17810镑<9> 。伊丽莎白末期王室领地及封建性权利所得在 10 0 0 0 0镑左右 ,而王室财政年总收入在 6 0 0 0 0镑以上<10 > 。可见王室地产及封建性权利所得在 16世纪英国王室财政收入中渐居次要地位。第二 ,整顿关税 ,实行关税改革。亨利七世时期关税收入仍占有重要地位 ,其年收入在30 0 0 0镑左右<11> 。但是到亨利八世以后 ,关税收入一度下降。这是因羊毛出口减少、吨镑税税率调整缓慢以及走私猖獗。 15 0 9- 15 10年英国羊毛出口 846 9袋 ,而到 15 46 - 15 47年锐减到 470 0袋<12 > ;布匹出口虽有增长 ,但关税较轻 ;从 15 10年起 ,吨税为 3先令 (外商加倍缴纳 ) ,而镑税则按估价每 2 0先令纳 12便士 (每町论外商纳 2先令 ) <7> 。由于羊毛出口关税是关税收入的大宗 ,羊毛出口锐减导致关税收入大幅度下降。还有对外战争以及由此造成的对国际贸易的不利影响也是关税收入大幅度下降的原因。故 16世纪英国关税制度有待改革。15 34年亨利八世通过议会法案获得废止或起用议会建立以来关于商品进出口所有法令的权力 ,控制对外贸易的权力得到加强。但由于亨利八世忙于战争 ,关税改革进程缓慢。幼主爱德华六世时期 ,因宗教改革争端国内陷于混乱、动荡之中 ,关税改革几乎终止。玛丽一世后期才着手整顿关税。 15 5 8年 5月 ,玛丽颁布了新定关税税率表 ,详细开列了各项进出口商品应税税率 ,并提高了宽幅细毛织品的关税率<10 > 。伊丽莎白时期继续执行新定关税税率表 ,并进一步通过议会制定了 15 5 9年的反走私法案 ,加强对海关的管理和监督 ,以保证王室财政收入的增长。通过执行新定关税税率表及实施反走私法案 ,伊丽莎白前期仅伦敦布匹关税收入就达到每年 30 0 0 0镑 ;通常全国关税总收入达到 75 0 0 0镑<10 > 。国王还有权实施附加关税 ,实行本国商人与外国商人差别待遇的政策 ,以保护本国商人的利益 ,具有浓厚的重商主义特征。国王拥有附加关税特权始于 14世纪 ,当时主要用于对外战争等非常情况 ,服从于内政外交政策的需要。 16世纪以来 ,国王的附加关税特权加强了。重商主义特征更加明显。第三 ,增加议会税收 ,转向国家征税。 16世纪初议会税收以 1/ 10和 1/ 15税为主 ,属动产税。 14世纪以来其税率和税额已经固定化 ,其收入几乎没有增长。亨利七世通过加强王室领地管理、巩固其封建性权利实现了王室财政的明显好转 ,故对议会税收依赖较少。但亨利八世以来 ,王室财政对议会税收依赖加强了。传统的 1/ 10和 1/ 15税已不能满足王室财政日益增长的开支 ,议会补助金应运而生。它是 16世纪英国君主转向国家征税的新尝试。16世纪初 ,议会补助金还没有获得明确的概念。 15 10年议会授予亨利八世吨镑税时便称之为补助金 ;15 12年亨利八世向议会申请的补助金则为人头税 ,征收对象分为贵族和平民 ,所有征收对象不分男女 ,凡 15岁以上者皆应依法纳税<7> 。但因人头税法案实施起来比较复杂 ,税收效率不高 ,15 14年议会补助金法案取消贵族平民之分 ,一律按财产征税 ,并对外侨加倍征收。而议会补助金便以财产税为主。它原来设定为比例税制 ,继之其税率和税额逐渐固定化为 :土地价值每镑 4先令 ,其它财产价值每镑 2先令 8便士 ,总税额大体为 10 0 0 0 0镑<7> 。但因财产评估难度很大 ,偷逃税款现象较严重。伊丽莎白后期其税额下降到 80 0 0 0镑。教士补助金约为 2 0 0 0 0镑<7> 。16世纪英国君主不断增加申请议会补助金的次数。 15 40- 15 47年间 ,亨利八世申请并获得六项 1/ 10和 1/ 15税、三项议会补助金 ;而到伊丽莎白后期 ,仅在 16 0 1年就申请并获得八项 1/ 10和 1/ 15税、四项议会补助金 ,此外她还申请了教士补助金<7> 。在实践上议会税收既用于战争、国防又用于王室政府开支等 ,王室财政从“自食其力”向国家税收转变。但财权的矛盾使当时王室财政的集中率很低 ,转变过程缓慢而艰难。第四 ,短期借款规模日增 ,国债制度初形成。因财政集中率低下 ,税款收缴时间长、损失大 ,国王在紧急情况下除变卖王室领地外 ,还不得不向国内外借款。亨利七世初期曾向伦敦商人及各地富有者借款 ,实质上属短期国债。亨利八世时期国内借款增加 ,但他常不能按期返还借款。甚至他还利用议会分别在 15 2 9、15 44年通过法案将国内借款一笔勾销 ,不再归还 ,其中仅 15 42年的国内借款额就达 112 0 0 0镑<12 > 。国王大举内债而不按期返还甚至不还 ,既打破了传统财政观念的局限 ,又受到各地不同程度抵制甚至叛乱。如 15 2 5年的“友善借款”就未能实施 ,最终不得不代之以自愿认缴的“献金”。 15 5 6年玛丽甚至推行强制借款 ,违抗不缴者被法庭传唤直至关押。因国内借款不受欢迎 ,16世纪英国君主们开始到国外借款 ,特别是 16世纪上半期 ,亨利八世通过新兴国际金融中心安特卫普多次举借外债 ,从此外债纳入王室财政。据统计仅在 15 44 - 15 6 6年间 ,英王在