一、新世纪的扶贫工作面临着新的形势1994年,中央制定实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》, 采取一系列措施推进贫困地区的经济社会发展,取得了举世瞩目的成绩。贫困地区的基础条件明显 改善,粮食生产基本实现了区域内的自给平衡,温饱问题基本解决,区域性支柱产业框架逐步形成 ,产业结构不断优化,财政自给能力有所增强,农民收入水平得到了提高。与1978年相比,我 国农村贫困人口由2.5亿人减少到4200万人,农村贫困发生率由30.7%下降到4.6% 。从湖北省的情况看,扶贫开发使贫困地区主要经济指标的增长速度明显高于全省平均水平。19 98年底,该省38个贫困县市国内生产总值达到886亿元,财政收入达到43亿元,农民人均 纯收入达到1710元,三项指标平均递增速度分别比全省平均水平高出3～4个百分点。上述变 化,既增强了贫困地区经济的活力,又为扶贫攻坚任务的完成打下了坚实的基础。尽管我国的扶贫 工作成绩显著,但随着宏观经济环境的变化和扶贫开发的不断深入,贫困地区的区域经济发展面临 着新的形势,对政府扶贫工作也提出了新的挑战。1.从宏观经济格局上看,经济发展不平衡和扶 贫开发的不平衡并存,实施中西部开发战略具有长期性,需要中央和地方政府更有力、更具体的政 策和资金支撑。2.全国范围有近4000万的农村贫困人口温饱问题尚未解决,湖北省的此类人 口也达90万人。问题的关键是,贫困人口贫困程度深,生存条件差,大多分布在地域偏远、交通 闭塞、生态环境恶劣的高寒山区、库区、地方病及自然灾害多发区、自然生态保护区和少数民族聚 居区。致贫成因具有多样性、复杂性和顽固性,既有制度性贫困,又有自然性贫困和历史性贫困, 相当部分人口在区域内无法实现粮食自给,需要异地搬迁才能解决温饱问题,扶贫成本明显增加。 3.扶贫开发标准不高,基础脆弱,抗御自然灾害能力低下,农民收入缺乏稳定支柱,返贫现象比 较严重。湖北省连年遭受洪涝灾害,鄂西北连年大旱,1998年因灾致贫、返贫的人口达到78 万人,有的贫困县市返贫率达到25%。同时,“插花”贫困问题日益突出,有的贫困程度比贫困 地区还要严重,如湖北省的“插花”贫困人口占全省贫困人口总数的45%,对实现脱贫目标产生 了很大的影响。4.贫困地区多属以农业经济为基础的地区,农业发展中出现的阶段性变化新特点 ,对贫困地区的区域经济发展提出了新要求。当前,我国农业发展的结构性矛盾日益突出,农产品 阶段性过剩,贫困地区的传统型农业受到严峻挑战,结构调整、技术进步面临很大的压力。农业的 不稳定增加了产业升级和扶贫开发的难度。5.宏观经济环境对贫困地区区域经济发展产生了不利 影响。受国际经济态势的影响,国内资金紧张,市场疲软,农产品销售不畅,价格不稳,乡镇企业 发展质量不高,农村特别是贫困地区的剩余劳动力转移缓慢,农民增收渠道变得狭窄,自我积累能 力不足。 二、扶贫开发是财政的重要职能财政是政府调控经济的重要职能部门,在扶贫工作中 处于重要位置。从财政的政策目标看,财力分配、资源配置、社会公平是其重要方面。财政扶贫也 是公共财政框架下财政职能的重要体现。财政对扶贫资金的分配与管理,对资金使用的监督与检查 ,对扶贫开发项目的决策与审定,对建设项目预决算的审核,是提高政府扶贫效益的关键。同时, 由于财政扶贫的目标定位区别于其他经济主体,具有政府行为特征,所以开展财政扶贫,能够更好 地把支持贫困地区经济发展、促进贫困农民增收与大力开辟财源、实现财政增收有机结合起来,增 强贫困地区和贫困农民的自我积累和自我发展能力。各级财政在推进扶贫开发工作中进行了积极的 探索,积累了有益的经验:一是建立了扶贫开发的资金支撑体系。近年来,通过中央投入地方配套 等形式,各级财政以支援不发达地区资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金等预算科目,安排了 数额巨大的扶贫开发资金。到1998年底,仅中央财政预算内安排的各类扶贫资金就达580亿 元,地方财政的配套数额更大,成为扶贫开发的主要资金来源。二是构建了资金管理和项目管理体 系,以法规和制度等形式规范资金和项目管理,探索项目资金报帐制,实施项目目标管理,坚持检 查和审计制度,提高了扶贫开发的综合效益。三是按照财政职能明确扶贫资金投入重点,着力改善 贫困地区的基础条件和生态环境,扶持支柱项目,推进产业化经营,提高科技含量,完善服务体系 ,开展财源建设,促进了经济社会发展。目前,财政扶贫中仍存在的薄弱环节:1.扶贫资金分配 资金总量较大,但扶贫资金名目多,各科目扶贫资金在使用对象和范围上各不相同,涉及的管理部 门也较多,给各级财政分配和管理扶贫资金增加了难度。资金到地方后,既有财政对有关部门的横 向拨款,也有财政和部门各自的垂直运行,资金管理容易脱离财政监督。近年对扶贫资金使用情况 的检查表明,截留、挪用、改变扶贫资金使用项目的问题基本出在资金脱离财政监管上。2.财政 扶贫没有突出财政脱贫这一重要对象和目标。近年的扶贫实践中,中央采取核定国定贫困县的办法 确定扶持对象,省级采取核定省定贫困县的办法确定扶持对象,总体上看是合理的,但也不尽科学 和完善,其中一个重要方面是量化指标体系不够科学。虽然农民人均纯收入、社会发育程度是核定 贫困程度的重要指标,但就财政发展而言,财政收入规模、财政供养人员以及本级可用财力的自给 率反映着财政发展状况。财政扶贫要确立两大战略目标:一是农民脱贫;二是财政自身脱贫。农民 脱贫是扶贫的基础,但要实现区域经济社会发展的良性循环,必须从根本上解决财政贫困的问题, 形成坚实的财力基础。 三、完善财政扶贫政策、措施的若干建议(一)增加国家财政对扶贫开 发的资金投入。一般说来,经济贫困地区都是财政困难地区,地方财政保证一般公共支出需要的压 力都很大,安排扶贫开发投入的余地非常狭小,国家的财力援助特别是中央政府的补助是扶贫开发 的重要资金来源。1.合理确定扶贫开发投入的依据,相对集中使用扶贫资金。要把贫困程度、贫 困成因、脱贫难度以及贫困地区的财力状况、扶贫资金的使用效益情况作为政府投入的依据,适当 归并扶贫资金预算科目,有关专项资金向贫困地区倾斜,发挥资金的规模效益。2.完善对贫困地 区的转移支付制度。转移支付制度是分税制体制下实施财政调控的重要手段,应对各地区过分悬殊 的人均财政收入起到均衡作用。在制度设计中,一定要以对财政收入的客观测算为基础,正确评估 各地的税收征收努力程度和组织收入能力,考虑财政支出的满足系数。从理论上说,越是富裕的地 区,人均GDP水平高的地区,税负水平应越高;贫困地区税负水平应稍低,GDP水平越低的贫 困地区得到的转移支付额度应越高。从形式上看,转移支付包括四个方面:一是体制转移支付,为 实现财政收支平衡、保障地区间公共服务水平的基本一致,不带附属条件,具有无偿性;专项转移 支付,为实现某一特定政治经济目标或要求下级政府完成某一专项任务而采取专项拨款的办法支付 下级财政,可带附属条件,也可不带附属条件;特殊转移支付,遇自然灾害等非正常情况,上级政 府对下级政府的特殊资助,具有临时性、应急性的特点;建设性转移支付,是带有明显附加条件的 补助,用于支持不发达地区符合国家经济政策的行业和项目的发展,或支持带有区域性的公共服务 项目,以促进落后地区的发展。对于贫困地区,应减少一般性(无条件)转移支付,增加专门用途 (专项)的转移支付,以更有效地用国家财政资源,促进经济社会平衡发展。一般性转移支付只能 用于满足最低标准的政府经常支出,其他各种基础设施建设性投资宜采取专项补助的形式。同时, 采用专项补助形式也有利于加强财政支出控管,提高资金使用效益。在增加各级财政投入的同时, 要探索财政资金的有效使用形式,采用贴息办法引导信贷资金投入,支持小额信贷形式;通过财政 投入引导农民投工投劳;通过财政投资改善基础条件,把扶贫开发与产业化经营结合起来,引导闲 散资金投入非消费领域,投入开发性农业和二、三产业;通过财政、税收政策的优惠设置,鼓励工 商企业成为扶贫开发的主体;推进农村费改税步伐,加强农村财务监督管理,切实减轻贫困农民的 负担,增强农民参与扶贫开发的能力。(二)按照建立公共财政框架对财政支出范围的要求,明确 财政扶贫资金的投入重点。一是大力支持改善生存和生活条件,解决贫困农民的温饱问题;二是帮 助改善经济环境,强化基础设施建设,增强自我发展能力;三是改善生态环境,促进可持续发展; 四是支持科技推广应用,发展教育和培训,提高农民素质;五是增加移民搬迁扶贫中的基本生活条 件投入。(三)改变财政扶贫方式,实施科技扶贫。贫困地区生产力滞后除了自然条件的制约外, 还有两个十分重要的原因:一是技术发展的滞后性;二是生产力中人的因素——人口素质不高。因 此,提高科技水平是突破贫困循环链条的一个重要缺口,使之成为发展的起点。1.依靠科技改造 传统农业,促进产业升级。国家财政必须对现代农业生产要素以及相关的知识、技术进行研究,政 府承担起在贫困地区推广应用农业科学技术的责任。财政在支持扶贫开发中,应该坚持以科技为先 导,依靠科技脱贫致富。2.提高扶贫开发项目骨干产品、支柱产业的科技含量,完善贫困地区的 科研体系和技术应用推广体系,以及市场、信息等社会化服务体系,帮助建立农户与市场的联系纽 带。3.注重“人力资本”的开发和积累。发展经济学认为,人口质量重于人口数量,资本积累的 重点应从物质资本转移到人力资本。教育投资是人力资本投资的主要成分,人力资本投资的作用大 于物质资本投资的作用,这是现代经济发展中的突出特征。因此,在扶贫开发战略中,要把人的素质提高或人的现代化放在十分重要的位置,采取多种形式,支持贫困地区基础教育和各类培训活动,培养脱贫致富带头人,形成跨世纪的新型农民群体。同时,要坚持域内开发和域外开发的结合,制定政策、创造条件,支持贫困地区剩余劳动力的转移。目前,贫困地区劳动力资源还是一种温饱
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