“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”——尽管中共中央《关于制定“十一五”规划的建 议》中的这一表述仅指财政管理体制,但“省管县”的话题,还是吸引了许多人对于新时期制度建 设探讨的强烈兴趣。浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。事实上,在浙江县域经济发展取得 令人羡慕的成绩后,多个省份先后跟进,纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩 权”举措。今年年初,多家媒体关注到了同一条新闻:经历了一些前期研讨与舆论铺垫后“,强县 扩权”的提法已经出现在江苏省的《政府工作报告》中。这个省明确表示,将在“十一五”期间推 行省管县财政体制,强力推动县域经济发展。此前从2003年到2005年,山东、福建、湖北 、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台加快发展县域经济的文件中“,强县扩权”成了制定相 关政策的主基调,有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。省管县的浙江试验 ,对周边省份产生了强烈的示范效应。这种“诱惑”表现为:浙江作为我国陆域面积偏小的省份之 一,多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位,创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区 榜首的记录。发达的民营经济,已成为浙江省县域经济的有力支撑。这之中,难道政府真的像有些 人认为那样,仅仅是无为而治?“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系,这甚 至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”,浙江省农办副主任顾益康对此如是说。“省管县”作 为一个有效的制度框架,其推动县域经济向内寻求发展动力,促成了内生性民营经济的生长和繁荣 ,也带动了县和县以下农村经济的发展。“省管县”源自对省情的尊重省管县财政体制并非浙江创 造。综观我国财政体制的变迁,可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。 1994年我国实行分税制财政体制后,各地按照“一级政府、一级财政”的原则,确定了省管市 、市管县的财政模式,而独有浙江把“省管县”延续了下来。按照浙江省财政厅专家的表述,“省 管县”的本意,就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接 分配下达到县、市,县(市)财政和市(地)本级财政一样都直接与省财政挂钩。当时,分税制确 定的是中央和省一级的财政关系,省以下的制度设计省里还有一定的自主空间。当时的财政部领导 曾说过,1994年的分税制“基本理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的分配关系,但是省( 区、市)与县市的分配关系尚未规范。因为全国的情况太复杂了。但可以肯定的是,省与县市如果 分配体制不够协调,就会影响县市的积极性”。不过,那时浙江的做法是有不少异议的。不仅是因 为浙江“省管县”的做法在其他省份中绝无仅有,而且它与我国行政管理层级体系也有不符之处, 最明显的是有不少人认为它“侵犯”了市(地)一级政府对本行政区域内(所属区县)财政工作的 管理权限,阻碍了中心城市的建设和城市化进程。浙江省决策层坚持认为“,省管县”更有利于基 层发展。中国区域广阔,人口众多,与国际上通行的三级政府不同,中国行政组织的层级结构为: 中央-省-地级市-县、区-乡镇,共有5级。但是,如果财政也必须这样设置,首先就要考虑支 出成本会增大,分配到基层的实际利益会有一定的损耗。这里有决策者的一份清醒。浙江省经贸委 副主任周日星认为,强调“一级政府,一级财政”并非没有矛盾。他说,“市管县”的矛盾主要体 现在三个方面:一是经济利益的矛盾,即市县争利,市甚至还要依靠县的“贡献”来投入市区建设 ,因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。二是行政管理的 矛盾,在市的“全方位”领导下,县的自主权受限很多。三是城乡关系的矛盾,市政府的工作重心 一般都放在城区而不会是农村。金华市财政局副局长徐德良也坦陈:如果不实行“省管县”,而是 省与市、市与县(市)逐层分成的话,市里肯定会“截留”县里应得的那一部分,以用于市政府所 在的中心城区建设,落到县里的“实惠”就会少一些。重要的是省怎么管县武义——一个曾戴“贫 困帽”的浙南山区小县,继2004年工业产值突破100亿元后,去年又创下新高,全年完成工 业总产值135亿元,完成财政总收入7.2亿元。对比多年前全县发不出工资的窘境,县财政局 副局长程云庆一脸轻松“,从1995年的8043万元增长到今天这个数目,十年间武义县财政 总收入增长了9倍”。上世纪90年代初期,武义县是浙江省8个省级贫困县之一,到90年代中 期,这个县还有1830万元的财政赤字。程云庆说,县财政打“翻身仗”靠的就是省管县财政体 制中的一项重要内容,即针对贫困地区的“两保两挂”政策。这个被称为“四两拨千斤”的办法是 :在确保完成中央“两税”和县财政收支平衡的前提下,实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法 ,地方收入增长越多,省财政的补助奖励也就越多。该政策实行初期,省财政给武义县的机动财力 补助为500万元,到2004年,这类补助已增加到6600万元。以前是“会哭的孩子有奶吃 ”,每当年终发不出工资时,去省里“讨钱”是时任县长的“必修课”。有的县一年到头就琢磨着 怎么想名目、打报告,找省里要钱。程云庆说,新体制让转移支付变得公开透明了,用足用活政策 成为基层政府考虑的“头等大事”。随后几年,当地发展经济的思路不断明确,在财力分配导向上 大力向基础设施建设倾斜,并压缩办公经费,以安排资金用于技改、中小企业孵化、发展外向型经 济等。“省管县”不过是一个制度框架,更为重要的是“怎么管”。省财政采取哪种办法实施向下 的转移支付,要真正解决县一级的财政问题,还有要具体设计制度细节并逐步完善。实际上,就在 1994年,浙江省还有17个贫困县及欠发达县。据省财政提供的数字,1994年浙江省财政 对17个贫困和次贫困县的补助总额为5500万元,换来的却是1.2亿元赤字。1995年“ 两保两挂”开始实施。当年对这17个县的补助额度是5095万元。由于补助与财政增收相挂钩 ,增得越多补得越多,大大调动了这些县自我创收的积极性,17个县当年居然全部收支平衡。到 1997年,省对17个县的转移支付补助比1994年增加了近1.4亿元,17个县的财政收 入增长达4.52亿元。到2001年年底,原先的贫困县已有14个进入了财政“亿元县”行列 。同时推出的还有“亿元县上台阶”奖励政策。这是一项针对经济强县的激励政策。1997年推 出“两保两联”新政策,目的在于促进经济较发达县增收节支,保持财政平衡;1999年又推出 “两保两挂”的技改贴息补助政策……可喜的是县级财政也学会了类似的巧用杠杆办法:一些县财 政用贴息的办法扶持急需帮助的企业。武义县经贸局副局长罗晓林对那一过程印象深刻:1999 年武义县出台政策,对每出口1美元补贴3分钱,当年财政支出6.6万元,外贸出口的税收增长 却达55万元“,这一下就更加坚定了县里的决心,全县工业也开始进入快速上升通道”。用有限 的省级财政补助来激发市县增收的积极性,而市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时,也必须调整 支出结构,合理安排财政支出,强化预算约束机制,严格控制财政支出,确保地方财政收支平衡。 因此,某些省份出现的贫困县不愿脱掉“穷帽子”的做法,在浙江则完全不存在。此外,省与县市 还实行增量“二八”分成,增收带来的大部分收入留归市县。这样,地方财政实力明显增强。到2 004年年末,全省财政总收入上亿元的县达57个(含宁波);地方财政收入上亿元的有55个 (含宁波),占县(市)一级的94.8%。各市、县(市)自我积累、自保平衡、自求发展的意 识和能力也大大增强了。小河有水大河满,大河有水泽天下制度改革的根本目的是富民。到200 5年,浙江省已连续13年保证了教师、公务员工资,离退休人员生活费的按时足额发放。市、县 不仅解决了吃饭问题,有的还可拿出部分资金搞建设,增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保 、生态环境等投入,基本保证了改革、发展、稳定所需,促进了经济社会发展。由于活水开源,在 市县可用财力增加的同时,省里集中的财力也有较大增加,省财政也就更有作为。省里宏观调控能 力得到增强,转移支付力度增大,特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大优势,反 过来又推动了市县尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善,促进了地区协调发展。2004 年,省对市县的“两保两挂”补助和奖励达34.90亿元“,两保一挂”补助和奖励7.13亿 元。近年来,浙江省财政通过实施专项转移支付,积极引导县域财政向公共财政转变。2003年 省财政一般预算内专项转移支付资金47.72亿元,2004年59.10亿元,增幅达23. 84%。与此同时,省财政进一步优化专项转移支付资金结构,向“三农”、教育、社会保障等重 点公共支出倾斜,2004年安排用于支农、教育、科技、社会保障等方面的支出共计31.15 亿元,比2003年增长49.95%。这些年来,浙江不但地方经济有了较快发展,城乡居民人 均收入有很大的提高,而且在全国率先实现全省城乡最低生活保障制度,着力解决农村医疗和五保 老人的集中供养、困难家庭儿童上学等问题,这些无不与财力增加后加大了公共财政支出力度有关 。理性务实,重在制度设计浙江“省管县”的成功实践,在当代中国具有重要的启示意义。一些专 家指出,在社会转轨的开始,对旧有制度的冲击往往比较重要,而随着市场经济大框架的确立,对 新制度的设计和完善则变得更为关键。而所谓好的有效的制度,大多建立在“实事求是”的基础上 。“省管县”不是全新的设计,更不是拍脑袋设计出来的东西。它本身就有一种延续性、现实性。中国历史上实行过2000多年的郡县制,原本就具有极强的生命力,直至今天,县域经济县级财政的重要性和基础性在中国仍然不言而喻,这就是摆在我们面前的现实。尽管今天在浙江省内“,省管县”体制已经得到普遍认可,包括当年坚决反对的一些人,今天回过头来也觉得它的利大于弊