自 1 978年以来 ,我国进行经济体制改革 ,取得了突破性进展和巨大成就 ,虽然其间也有很大的波动 ,但在关键时刻 ,中央政府果断采取了不同的宏观经济政策特别是宏观财政政策和货币政策 ,治理了经济过热、过冷等不同的现象 ,为社会主义市场经济建设积累了丰富的经验。回顾这段历史 ,中国的宏观经济运行良好 ,政策也是成功的。本文根据我国经济发展状况与财政体制改革的进程 ,将改革开放以来对宏观财政政策的选择效果分 4个阶段进行具体分析。前 3个时期 ( 1 978- 1 984年、1 984- 1 991年、1 992 - 1 997年 ) ,主要以紧缩的财政政策为主 ,具体又有所不同 ,第四个时期 ( 1 998年至今 )采用积极财政政策 ,并配之以其他政策 ,保证经济持续、稳定、健康发展。同时 ,也为探讨宏观财政政策对改革开放所做出的贡献 ,探索适合我国国情的财政政策间接调控新方式做些尝试。 一
改革以来 4个时期我国宏观财政政策的不同选择和效果分析(一 ) 1 978- 1 984年 :以总量的紧缩政策为主从 1 949年到 1 977年 ,我国实行计划经济体制 ,导致经济中普遍存在短缺、供不应求。再加上“文革”的影响 ,历史“欠账”很多 ,国民经济遭到严重破坏 ,经济结构全面失衡。为了改变这种局面 ,1 978年党的十一届三中全会拉开了经济体制改革的序幕。主要有 3项 :一是农村改革 ,即“分灶吃饭” ,以改变国家与企业、中央与地方的分配关系 ,同时采取加强农业、轻纺工业、基础工业等调节国民经济和社会协调发展的总量扩张的财政政策。但过高的经济指标、过大规模引进外资的“洋跃进” ,增加新的比例失调因素 ,加上宏观调控的直接性 ,1 979年财政收支出现了 1 70 .67亿元的巨额赤字。 1 980年赤字规模有所缩小 ,仍高达 1 2 7.5亿元。因此 ,国家一方面不得不调整社会发展计划 ,调低 1 979年的国民经济计划指标 ,另一方面中央决定从 1 981年实行总量紧缩的政策 ,以实现财政收支的基本平衡和信贷收支的基本平衡 ,同时稳定物价特别是基本生活消费品的价格。所采取的措施包括大力节减事业费用和行政经费 ,适当压缩国防经费 ,减少财政开支 ;停建、缓建一批建设项目 ,减少基础建设拨款 ;重申财政资金与信贷资金分口管理 ,严格控制货币发行等。在统一计划指导下 ,以上政策执行效果还是比较理想的 ,从积极作用看 ,赤字大幅度降低 ,由1 980年的 1 2 7.5亿元减少到 1 981年的 2 5 .5亿元和 1 982年的 2 9.3亿元。财政支出方面 ,开始转向少数重点建设项目及产业和生活基本设施的投资 ,财政在逐渐改变无所不包的统支格局。然而 ,作为整体改革突破口的财政体制改革———“分灶吃饭”虽初步形成在中央统一领导和计划下 ,明确划分收支权限 ,各负其责 ,但中央与地方的收支划分不清晰影响改革与政策执行的效果 ,巨额的财政赤字也严重影响了中央政府提供全国公共服务和稳定经济的能力。而且 ,将财政效率的提高专注于对地方的转让利益 ,忽视了财政和长期约束监督制度的建设 ,一些地方出现“包而不干”、预算外资金膨胀的现象。因此 ,在明确了使财政调控机制从对企业微观行为的直接管理中摆脱出来 ,转向国民经济的宏观调控的目标下 ,中央政府在进一步探索财政体制改革的下一步策略 ,以便为以后物价、工资、企业等方面的改革提供空间和有利的基础。(二 ) 1 984- 1 991年 :以财政金融双紧与治理整顿为主这一阶段 ,我国的经济体制改革进一步以市场取向全面展开 ,重视增强企业自身的活力 ,国家对企业的管理逐渐由直接控制为主转向间接调控为主。但 1 984年以来出现了全国性的财政危机 ,主要表现在 :赤字长期化 ,财政收入占国民收入的比重与中央财政占全国财政收入的比重下降 ,财政收入增长同经济增长相比呈现出相对滞后的特征 ,财政支出刚性化 ,偿债高峰逼近。与此同时 ,经济出现过热现象 ,信贷失控 ,需求膨胀。 1 984- 1 988年为第一时期 :国家决定从 1 985年第四季度开始实行财政、金融双紧政策 ,在财政政策的选择上主要包括 :平衡的预算政策 ,以缓解财政收支的严重不平衡 ;用灵活的公债政策解决财政巨额赤字和债务危机 ;用硬性的投资政策控制固定资产投资总规模、需求膨胀和供给短缺的局面 ;改革流转税制 ,中心是扩大增值税实施范围 ,在统一税率、为建立适合于市场经济体制的税收制度方面进行许多尝试和过渡性的安排 ,同时 ,在财政补贴方面严格执行缩小范围以更好地缓解两个比重下降的局面。以上紧缩政策当年即见成效 ,过快的经济增长速度有所回落 ,如工业增长速度由 1 985年的 2 3.1 %下降到第四季度的 1 0 .2 %。但由于力度过大 ,操之过急 ,导致经济增长速度下降过猛 ,加上通货膨胀日益加剧 ,抢购、挤兑以及经济秩序混乱等严重形势 ,不得不于 1 988年 1 0月开始进行治理整顿 ,这是第二时期。除了运用紧缩的金融政策稳定通货、物价外 ,在宏观财政政策方面主要出台了一些集中财力的措施 ,开征特别消费税 ,抑制消费需求 ,征收预算外调节基金 ,延期归还企事业单位的国库券本息 ,要求地方要对中央作贡献 ,适当收缩信贷规模 ,控制货币发行 ;开征个人所得税 ,控制职工货币收入的增长 ,整顿流通分配秩序 ,堵塞国家收入流失的漏洞。通过几年的努力 ,总量紧缩和政策调整取得明显成效 ,通货膨胀的势头得到缓解 ,社会总需求膨胀的局面初步得到抑制 ,表现在 :一是货币供应量大为减少 ;二是遏制物价上涨 ,物价涨幅由 1 989年的 1 7.8%降到 1 991年的 2 .9% ;三是缓解供需总量失衡的矛盾 ,1 989年末以来出现部分商品买方市场。但经济上出现一定程度的萎缩 ,1 989- 1 991年 ,国内生产总值、工业总产值及全社会固定资产投资的年均增长为 5 .5 %、1 0 .4%、7.8% ,处改革以来最低水平 ,市场依旧疲软 ,财政赤字继续扩大 ,经济效益下滑。主要因为在对付通货膨胀时多用国家行政和增加物价补贴等应急措施 ,在配合利用利率等货币政策手段时不够及时。而且承包制忽视了企业的自我约束机制 ,如负盈不负亏、工资侵蚀利润等现象 ,最终导致国家利益的损失 ,尤其是造成国家财政收入相对ＧＤＰ的增长弹性比较低 ,财政收入占ＧＤＰ的比重从 1 984年的 2 2 .9%降到 1 988年的 1 5 .8% ,1 986年后的财政包干体制使财权划分没有建立在对各级政府的事权界定的基础上 ,削弱了中央的财政地位 ,加上税制改革、预算改革没跟上 ,造成补东墙漏西墙的局面。说明由于财政体制改革滞后 ,只能用一些行政应急手段解决经济混乱局面 ,而无法灵活运用宏观调控手段。(三 ) 1 992 - 1 997年 :以适当从紧的财政、货币政策为主经过几年的努力 ,基本完成了治理整顿任务。 1 992年邓小平同志南巡讲话是中国经济的一大转折 ,经济跃入增长快车道 ,国民经济高速发展 ,1 992年ＧＤＰ增长 1 4.2 % ,1 993年增长 1 3.5 % ,零售物价指数从 1 992年的 5 .4%上涨到 1 993年的 1 3.2 %。同时 ,经济生活中也出现了一些严重问题 ,如固定资产投资规模过大 ,投资结构不合理 ,金融秩序混乱、物价攀升速度加快 ,通货膨胀已开始威胁经的正常运行。针对上述问题 ,中央于 1 993年 6月出台了以整顿金融秩序、控制信贷和投资为内容的“十六条”措施。但由于重点是为保持经济增长速度而进行整顿 ,供求差额虽得到抑制 ,经济仍处于高位运行。 1 994年 1 0月 ,由于粮食、化肥、煤炭、钢铁等价格的提高 ,外汇储备急剧增加而导致货币过度膨胀 ,出现改革以来最严重的一次通货膨胀 ,高达 2 1 .7% ,其根本原因是总需求特别是投资需求过度扩张。为了治理通货膨胀 ,宏观财政政策取向 ,吸取了 1 988年治理整顿时采用的“急刹车”的行政命令方法的经验 ,采取适度从紧的政策 ,包括改进调控方式、总量控制、结构控制 ,即由直接调控向全面间接调控转变。运用行政、经济、法律手段与改革推进相结合 ;进一步缩小指令性生产和分配计划的范围比重 ;改革投融资方式 ,确定中央政府、地方政府企业的投资范围和方式。其间 ,1 994年的财税改革为治理通货膨胀起了重要作用 ,内容包括 :把 32个税种简化成 1 8个 ,推行规范、科学的增值税制度 ;统一企业所得税、开征个人所得税 ;清理减免税政策 ;实行规范的分税制改革 ,虽然带有较重的过度色彩 ,加上中央与地方权限划分尚不明晰等问题 ,使分税制无法一步到位 ,但仍然为初步建立财政收入稳定增长机制奠定基础 ,使财政制度逐步走向规范之路。此外 ,还调整不合理的价格 ,控制物价过快上涨 ,清理各种乱收费等。“软着陆”的实现积累了调节经济过热的经验 ,但仍存在各种乱收费、价格管理不严、财政职能弱化、赤字债务膨胀、地方税收体制不健全、腐败现象严重等混乱现象。这与国家宏观调控体系改革滞后、金融领域管理不善 ,财税改革还不到位、权利进入市场等原因有直接关系。因此 ,中央在着手建立财政收入稳定增长机制的同时 ,探索财政支出制度的变革 ,并先后提出一些支出改革计划 ,如部门预算、会计委派制、政府采购制、国库集中支付制度等 ,对提高财政资金的使用效率 ,规范支出制度 ,解决腐败 ,吸收国外经验 ,为逐步建立符合社会主义市场要求的公共财政体系框架起了巨大的基础性作用。(四 ) 1 998年至今 :以积极财政政策为主“
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