2001年4月28日，九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议以130票赞成、1票反对 、6票弃权，表决通过了《中华人民共和国税收征收管理法（修订案）》（以下简称新征管法）。 历经两年多的努力，《税收征管法》的修订工作终于圆满地划上了一个句号。新征管法的实施，标 志着我国税收法制建设取得的又一成就，同时也为正在进行的新一轮税收征管改革奠定了良好的制 度基础。得知这一令人振奋的消息后，记者趁全国税务系统整顿和规范税收秩序工作会议召开的间隙，采访了国家税务总局征收管理司司长王文彦。修订征管法的宗旨何在王文彦司长一谈起征管法，兴奋之情便溢于言表。我们的采访从修订征管法的 宗旨开始谈起。“从现阶段我国经济发展和税务管理的实际水平来看，修订征管法的主要目的还是 加强税务管理，”王文彦说。可能大家都注意到了，新征管法规定了许多保护纳税人权益的条款， 强调税务机关要为纳税人服务，要规范税务机关的行政执法行为，等等，这些都体现了修订征管法 的目的。但我认为最根本的目的还是加强税收征管，防止税款流失。“为什么说修订征管法的根本 目在于加强税收征管，防止税款流失？我想用一个观点来解释这个问题，即‘征管即是政策’，” 王文彦说。长期以来，我们在工作中一直强调对实体法的研究、制定、实施，而对程序法的重视不 够，从而造成了对税法的执行不到位、实施起来步调不一致。政策制定了不执行，政策就等于零； 有了政策而落实的程度不够，政策也就打了折扣。任何实体法的政策都必须靠税收征管程序、手段 和有效的征管质量来实现。打个比方，税法规定的税率是5%，而实际执行的是2%，那么这剩下 的3%实际上就代表着征管的水平，征管水平高，这3%的税才能收上来。所以我说，税收征管的 水平实际上就是税收政策。因此从这个意义上讲，这次修订征管法的宗旨是：进一步按照依法治税 的方针，强调税法的刚性，维护税法的严肃性，更好地落实各项税收政策。谈到这里，王文彦停顿 了一下，接着说：当然，说修订征管法的宗旨在于加强税收管理，并不是说保护纳税人权益不重要 ，相反，这一点极为重要。事实上，税务机关只有更好地保护纳税人的权益，它的管理水平才能提 高，才能更好地执行各项税收政策。我们说保护纳税人权益，指的是大多数纳税人的权益。税法的 关键是公平，大多数纳税人真正担心的不是自己纳税，而是别人为什么不纳税，因此，只有加强税 务管理，依法打击各种偷骗税行为，才能切实保护大多数纳税人的利益。举个例子，新征管法规定 “纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批 准，可以延期缴纳税款”，与原征管法相比，新法将延期缴纳税款的审批权由县一级税务机关提升 至省一级税务机关，乍看上去，它严格了对审批权限的管理，但从更深层次却是体现了对纳税人权 益的保护。道理很明白，法律保护的不是某一个纳税人的权益，而是大家的权益，税务机关如果随 意审批缓缴税款，必然会损害其他依法纳税者的权益。所以说，保护纳税人权益与加强税务管理， 防止税款流失在本质上是统一的，二者并不矛盾。强化税源管理：从源头上防范税收流失强化税源 管理是新征管法的一个特色，王文彦这样评价。事实上，税务机关真正的能力和水平并不在于多收 了多少税，而在于税源监控，能够有效进行税源监控才是税务机关最大的能耐。那么什么是税源监 控呢？简单地说，就是以各种方式和方法尽可能地掌握应收税款即税基的规模与分布情况。事实上 ，如果摸不清纳税人的基本规模和分布状况，就难以实施有效的管理。王文彦说，曾有不少人问我 ：我国偷漏税的比例有多高？我的回答是不知道。这并非谦虚之词，事实上，如果我能准确地回答 出来，那么我对整个税源的状况就应该有一个清楚的了解。客观地讲，目前税务机关实施税源监控 并非是高效的。说得不客气一点，可以用“税源管理覆盖不全，监控不力，导致税源失控，税款大 量流失”来概括税源管理的现状。拿税务登记来说，我国现有的税务登记覆盖面窄，漏登现象很普 遍，税务登记户与工商登记户差得不是一星半点，而是根本就对不上。不难看出，还有不少纳税人 没有被纳入税收征管的范围，税款的流失更是显而易见。对此，新征管法就加强税务登记、实施扣 缴税款登记制度、
信息化建设、推广税控装置等多项措施进行了明确规定。这些措施的实施，对于 加强征管、堵塞漏洞将起到非常重要的作用。完善执法手段：加强税收征管的有力保证修订征管法 的宗旨是加强税收征管，保障国家税收收入。如果不赋予税务机关足够的执法手段，强化涉税违法 行为的防范措施，那么，加强税收征管就只能是一句空话。针对近年来税务机关执法过程中存在的 突出问题，新征管法对税务机关的执法手段作了进一步完善。对此，王文彦一一指出，如对从事生 产、经营的纳税人以前纳税期的逃避纳税义务行为采取简化的保全和强制执行措施；增加了以变卖 方式处理查封、扣押商品与货物的方法；扩大了税务机关查核储蓄存款的范围；对擅自销毁账簿或 者拒不提供纳税资料的，税务机关有权核定其应纳税额等。另外，还加强了涉税违法行为的防范措 施，如取消了对违法行为责令限期改正后不受处罚的规定；对按税款倍数处罚的条款作了下限的规 定；对扣缴义务人不履行义务明确了法律责任；扩大了阻止出境对象的范围，等等，这些新规定将 有利于税务机关加大打击偷逃骗税的力度，强化税务管理，防止税款的流失。保护纳税人权益：征 管工作的一大进步“坦率地说，当我们把有关保护纳税人权益和规范税务机关行政执法行为的议案 提交人大常委会时，委员们的反应之强烈远远出乎我们的预料”，王文彦说，“人大常委们对保护
纳税人权益，防止税务机关征税的随意性十分关注，并提出了很多建议。”其实，不仅是人大常委 们，社会各界对纳税人权益保护问题都非常关注。就我国保护纳税人权益的现状而言，原征管法虽 然有保护纳税人权益的条款，但还不够全面，况且在原有的执法水平条件下，纳税人的权益也没有 得到充分保护。再有，多年来税务机关进行税法宣传，更多的是强调纳税人依法纳税的义务，对于 纳税人权利却很少谈及。纳税人权利不能切实得到保护，必然会影响公民纳税意识的培养。常有人 抱怨，我国公民的纳税意识不及发达国家强。殊不知纳税意识并非与生俱来，而是建立在健全的征 管机制和对纳税人权利切实保护的基础上的。没有对纳税人权益的尊重，就不可能培养出遵纪守法 、纳税意识强的纳税人。反之，只有充分保护纳税人权益，才能更好地激发纳税人的积极性，创造 更多的社会物质财富，充实国家的税源基础。王文彦说，修订后的征管法，在维护国家权益的同时 ，充分考虑了纳税人的合法权益必须得到切实保护，这是征管工作的一个进步。“今后，
税务机关 再实施强制执行措施，就要留下纳税人及其所扶养家属维持生活所必需的住房和用品了。这是一条 很有人情味的规定。记得我们在起草这一条款时，对‘扶养’、‘赡养’、‘抚养’等几个词反复 进行斟酌，最后选用了“扶养”一词，因为它适用范围更广，“扶养”的对象既包括配偶，也包括 老人、孩子，更能体现法律对纳税人基本权利的保护。”“按照原征管法的规定，纳税人逾期缴纳 税款，除了补税外，还要加收滞纳金，但纳税人多缴了税，却只退税，没有相应的利息补偿，这是 典型的一头官司。这次新征管法规定，纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现多缴税款的，可要 求税务机关退还多缴税款并加算银行同期存款利息。再比如说，新征管法大幅降低了滞纳金的加收 比例，由原来的千分之二降至万分之五。另外，复议前置的‘门槛’有所降低，今后纳税人只要能够提供相应的纳税担保，即可申请复议，这使得纳税人申请复议时更容易操作。”王文彦一口气列举了五六条有关保护纳税人权益的条款。“诸如此类的规定还有很多，纳税人可以在实际操作中慢慢体会。”规范税务机关执法行为：保护纳税人权益的另一种体现“我们有责任去引导全国100万税务大军去 正确认识保护纳税人合法权益，规范税务机关的执法行为，这对于深化税收征管改革，树立税务干 部的良好社会形象将大有益处。”王文彦说。在法律修订过程中，不少人包括一些法律专家对诸如 “税务机关应当加强队伍建设，提高税务人员的政治业务素质。税务机关和税务人员必须秉公执法 、忠于职守、清正廉洁、礼貌待人、文明服务、尊重和保护纳税人权利，依法接受监督”的条款写 入征管法表示异议，认为这些多属于税务机关的内部工作纪律问题，不宜在法中体现。法律最终还 是保留了这些条款，说明了什么问题？说明了监督税务机关执法行为，保护纳税人权益的重要性。 大家之所以对纳税人权益保护反应强烈，一方面表明，随着改革开放的不断深入，人们的法律意识 在不断增强；另一方面也表明，我们的税务行政执法确实还存在一些问题。征管法是约束征纳双方 的法律，税务机关与纳税人之间本应是平等的关系。然而在旧的征管机制的影响下，不少税务干部 形成了这样一种思维定势，法律掌握在我手中，我是管你的，你得听我的，你不听我的，我就罚你 ，并没有把自己和纳税人放在一个平等的位置上。少数税务干部随意执法，滥用手中的权力，严重 破坏了税务机关的社会形象。时至今日，仍有少数税务干部不能认清规范税务机关执法行为，保护 纳税人权益的重要性，说什么“征管法是管纳税人的，怎么改来改去反到把自己给管住了？”这些 人确实应该好好转变自己的观念了，王文彦强调。税务机关的主营业务是日常征管，就是把国家税 收政策贯彻落实好。这就要求税务机关依法履行自己的职责，杜绝执法的随意性，切实保障日常征 管的顺利进行，切实保护纳税人的权益不受侵害。因此，我们正在形成的征管机制也好，强化信息 化的手段也好，都是以规范税收征管、有效保护纳税人权益为目的的。新征管法给税务机关提供了 一个广阔的天地，广大税务干部要从自身做起，不断完善自我，与纳税人携手把税收工作做得更好。部门配合：初见成效谈起修法过程中与工商、银行等部门的协调工作，王文彦用一个字概括了他的感受，那就是“难”。“
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