1998年以来 ,针对我国宏观经济形势的变化 ,中央政策开始实施以增发国债和扩大支出为主的积极财政政策 ,到现在已经有两年多的时间了 ,其效果到底如何 ?本文将从财政政策的含义和功能入手 ,结合财政政策实施的经济环境 ,对其效果进行评价 ,并提出实施财政政策的过程中应注意的若干问题。一、财政政策的含义和基本功能财政政策的含义是 ,选择合适的政府收支政策 ,影响政府经济活动的总水平 ,达到调节宏观经济总量和结构 ,使之符合政府的社会经济发展目标。财政政策具体体现在政府支出、税收和国债三个方面。财政政策有以下几方面的功能 :(1)导向功能。主要表现在配合国民经济总体政策和各部门、各行业政策 ,提出明确的调节目标以及通过利益诱导机制 ,引导人们怎样做才能达到更好的效果。 (2 )协调功能。主要表现在对社会经济发展过程中某些失衡状态的制约、调节能力 ,主要协调地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益关系。(3)控制功能。是指国家或政府通过财政政策对人们的经济行为和宏观经济运行的制约与促进 ,实现对整个国民经济发展的控制。 (4 )稳定功能。主要表现为反周期性和补偿性的特征。二、积极财政政策实施的国际国内环境从国际环境来看 ,受亚洲金融危机的影响和冲击 ,我国的出口受到严重影响。 1998年 5月 ,我国出口出现了持续 2 2个月增长后的首次负增长。 9月份又出现了 6 7%的负增长。日本、香港、韩国、新加坡等国家和地区是我国重要的贸易伙伴 ,分别占我国出口比重的 17 4 %、 2 4 %、 5 %、 2 4 % ,他们的经济衰退必然造成我国出口的大幅下降。从国内来看 ,我国经济正在从经济增长的高位平稳的长时间下滑 ,从 1992年开始 ,我国经济增长率大约以平均每年一个百分点的速度下降。如表年 份 1992 1993 19941995 1996 1997 1998经济增长率 ( % ) 14 2 13 5 12 6 10 5 9 7 8 87 8 这几年的经济下滑趋势 ,集中体现在以下几个方面 :(1)国有企业高资产负债率 ,国有商业银行高不良资产率和高失业率。 (2 )总需求不足。 (3)
通货紧缩。从第一个方面来看 ,对于国有企业的高资产负债率 ,保守估计 ,至少在 70 %以上 ,加上国有企业的资金利税率平均只有 10 %左右 ,其中利润率仅在 2 %～ 3%的低水平。国有企业内部累计率低下 ,企业自我累计功能不足 ,只得依靠国有商业银行的贷款来支持 ,这就必然严重扭曲我国国有企业的资本结构 ,增加国有企业的财务费用和筹资成本 ,以及过度的负债经营形成高资产负债率。对于国有商业银行的高不良资产率 ,据估计 ,国有商业银行的不良资产大致占商业银行全部贷款余额的 2 4 % ,其中呆账占 2 % ,国有银行的这种高不良资产率与国有企业的高负债率是分不开的 ,国有企业大量负债 ,而其资金利润率又大大低于银行的贷款利率 ,其结果必然是国有企业大面积、大规模地拖欠到其应缓的利息和本金 ,造成银行的各种逾期贷款 ,呆帐坏帐居高不下。最后来看高失业率 ,1997年全国企业下岗职工人数为 115 1万人 ,其中国有企业为 787万人 ,占 68%。按劳动经济界人工估计 ,我国城镇失业率在 8%以上。应该说是一种高失业率了。究其原因 ,不外乎我国人口众多 ,就业压力沉重 ;农村剩余劳动力向第二、三产业转移 ,增大了城镇就业压力 ;计划经济体制下的就业制度造成国有企业存在大量冗员 ;随着近年国有企业改革 ,减员增效 ,下岗分流是必然选择等等原因。总需求不足。我国经济发展中的总需求不足 ,集中表现在既有内需不足 ,又有对外出口下降的外需不畅的问题。一国经济增长的拉动主要依靠消费、投资和净出口三大因素。而消费是生产的最终目的 ,只有保持消费的持续增长 ,才能为经济的增长提供持久的动力。“八五”以来 ,我国消费对经济增长的贡献率基本保持在5 0 %以上 ,而 1997年陡降为 34 4 % ,创历史最低 ,表明我国消费需求对推动经济增长严重乏力。我国消费需求不足其直接原因使城乡居民收入增长缓慢 ,具体表现为 :一、我国居民消费正由“衣、食”向“住、行”转变 ,衣食消费已趋饱和 ,而住行消费启动困难。使消费回升无力。二、我国的社会保障制度尚不健全 ,消费信贷观念尚未形成 ,加之受下岗、企业经济效益滑坡等影响 ,特别是人们对未来收入增长的预期不高和预期用于养老、医疗、住房等消费支出会增加 ,使人们消费更加谨慎。三是农民问题 ,农民收入增长不快也是国内消费需求不能真正旺盛起来的重要原因。通货紧缩问题。通货紧缩作为一种货币现象 ,其典型特征是 ,一、物价持续下跌。二、货币量减少。从1997年 10月起 ,我国居民消费价格指数和零售物价指数开始出现持续负增长 ,1998～ 1999年全国居民消费价格指数累计下降 2 2 % ,商品零售价格指数累计下降了 5 6%。与此同时 ,金融机构的存款和贷款增幅明显回落 ,存贷款差额急剧扩大 ,由 1997年的 74 76亿元扩大到 1998年的 9173亿元。这种社会物价总水平的连续全面下降 ,金融机构存贷款余额的增幅回落和存差的不断扩大是我国经济出现通货紧缩的明显表现。基于以上经济状况 ,我国与 1998年下半年开始实施积极财政政策进行反周期调节 ,以求能够促进投资、消费和出口需求 ,拉动经济增长。我国实施的积极财政政策主要包括一、 1998年下半年增发了 10 0 0亿元国债 ,专项用于基础设施建设 ,拉动投资需求。 1999年在年初预算安排发行 5 0 0亿元国债的基础上 ,又增发了60 0亿元长期国债 ,专项用于增加投资和技改贴息。二、发行 2 70 0亿元特别国债 ,补充国有独资银行资本金 ,用以增强国有银行防范化解金融风险的能力和资金运用能力。三、取消 72 7项不合理收费和基金 (金额近 4 0 0亿元 ) ,同时增加社会保障方面的支出 ,重点用于国有企业下岗职工基本生活费保障 ,和离退休人员养老金(金额达 180亿元 )。四、提高了纺织品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率以支持出口 ,另一方面还调整了进口设备税收政策 ,降低了关税税率以利于引进外国先进设备扩大利用外资。五、提高了国家机关、事业单位职工的工资 ,幅度为 30 % ,用以促进居民消费。六、取消固定资产投资方向凋节税 ,对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予了一定减免以激发房地产业经济增长的推动力 ,盘活因大量空置房屋所造成的沉淀资金 ;开征利息税等等。三、积极财政政策的效果评价实践证明 ,积极财政政策在一定程度上起到了扩大内需和稳定经济的作用。具体表现为 :一、经济增长逐渐平稳。今年以来 ,ＧＤＰ增长的波动幅度明显减小 ,前三个季度分别为 8 1% ,8 3% ,8 2 %。各项宏观经济指标朝着平稳向上的趋势发展。二、基础设施得到了很大的改善。财政的国债资金投放以后 ,又带动了银行的贷款资金 ,再加上一些部门和地方的自有资金 ,形成了总量大概几千亿美元规模的投资。一共建设大约 5 10 0个项目 ,整个中国的大中城市的基础设施和环保状况得到了比较大的改善。三、一定程度地促进了消费需求的增长。城镇低收入阶层的补贴标准地提高 ,包括国有企业下岗职工基本生活费的补贴和城市最低生活标准 ,同时国家机关、事业单位职工的工资地提高 ,使得居民的消费心理预期得到了改善 ,消费需求也有所回升。四、外贸出口实现了稳步回升。 1999年 7月份以后 ,出口扭转了下降的趋势 ,开始逐渐回升。去年我国的外贸出口总额的增长幅度达到了 6 1%。今年前三个月增长了 39 1%。五、推动了产业结构的调整 ,支持了国有企业的改革。国债资金有选择的大规模用于基础设施的建设 ,在一定程度上防止的盲目铺摊和重复建设的情况。这样就一定程度地缓解了中国长期以来经济发展的某些瓶颈制约 ,加快了产业结构和经济结构的调整步伐。同时 ,国债资金支持符合产业结构方向的重点行业、重点企业的技术改造和高新技术的发展 ,也促进了国有企业的改革和发展。但是 ,应该清醒的认识到 ,我国积极财政政策的实际效果与预期效果还是存在一定的差距 ,主要有两个问题值得引起重视 :一是社会投资或民间投资并未有效地启动。应该看到 ,我国投资对经济的拉动作用主要体现在政府投资上 ,民间投资迟迟未能启动 ,而且政府投资对经济增长的拉动作用也有减弱的趋势。可见 ,单靠中央政府投资来支撑国民经济的持续高增长是困难的。虽然我国一直试图用中央投资带动社会投资或民间投资 ,但始终未能取得很好的效果。二是如何提高居民消费需求的问题 ,因为在促进ＧＤＰ增长的三个因素中 ,消费拉动最为重要。积极的财政政策能取得多大的作用在很大程度上将取决于居民消费需求的扩大。中间需求对经济增长发挥多大作用 ,取决于最终需求状况。而现有的消费格局恰恰无法支持经济增长的加速 ,新的主导型消费热点尚未形成。如果最终需求一直疲软乏力 ,不能有较大幅度的启动 ,再多投资也无法充分发挥作用。综上 ,在实施积极财政政策的同时 ,还应注意以下几方面的问题。鼓励和引导民间投资的增长。财政在继续投入 ,兴办规模较大工程项目的同时 ,可运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段 ,充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高技术等方面的投入 ;扩大中小企业的融资渠道 ,建立和完善中小企业融资担保办法 ;加快投资审批制度的改革 ,简化审批手续等等 ;以促进民间投资的增长。要继续提高城镇居民收入 ,改善居民消费环境 ,实施鼓励消费的政策 ,加快建立和完善社会保障体
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