一、县级财政潜在风险的突出表现１县级财政支出压力越来越大。由于政策性增支连年不断，财政供 养人口不断增加造成增支不断，大多数县市的财政支出增幅大大超过其财政收入增幅，县级财政已 成为名副其实的“吃饭财政”。加上养老保险基金、失业保险基金等各种基金由于各种原因收少支 多，部分基金开始出现财政倒挂现象，县级“吃饭财政”难以承受预算收支平衡的压力。就新晃侗 族自治县而言，１９９４年实行分税制以来，地方财政收入年均增长６．８％，而财政支出年均增 速高达９．６％。到２０００年，仅工资支出就占可用财力的９０．２％。虽然至今尚未出现财政 帐面赤字，但这种收支平衡一直依靠省市财政支持、结转财政支出和调入预算外资金等途径才得以 实现，其潜在的赤字风险不容忽视。２县级财政债务负担越来越重。由于历史、经济、政策等多方 面的原因，县级财政普遍存在负债现象。负债多的几亿元、十几亿元，是几年甚至十几年本级财政 收入的总和；少的一般也有几千万元。沉重的债务负担，致使绝大部分县级财政面临债务偿还风险 。如新晃侗族自治县财政负债总额到２０００年底已是当年本级财政收入的１．５１倍。２００１ 年到期的债务就占当年地方财政收入的４８％。３县级财政收入占ＧＤＰ的比重越来越低。在经济 增长的强力拉动下，大多数县市财政收入虽有所增长，但财政收入占ＧＤＰ的比重却呈逐年下降趋 势。如新晃县到２０００年，县级财政总收入和地方财政收入占ＧＤＰ的比重分别为８．２％和３ ．７％，比１９９４年分别下降了１．２个和０．６个百分点。二、产生县级财政潜在风险的主要 原因１从现行财政管理体制上看，国家集中财力造成县级财政赤字规模逐年扩大。实行分税制后， 国家通过负担下放和改变税收入库级次等多种途径向中央、省、市集中财力，下放事权，把６０％ 的财权逐步集中到中央，把６０％的事权逐步下放到地方。到１９９９年，中央财政收入占全国财 政收入的比重已达５１．５％。而与此相配套的转移支付制度尚未完善，中央从地方拿得多，转移 支付得少。加上从１９９８年以来，国家为了增强对外资的吸引力，对部分原来属于地方财政的收 入的税种实行减免政策，直接减少了一大块县级财政收入。在收入减少和支出增加的双重压力下， 县级财政的收支差额越来越大，县级财政赤字风险也就逐步显现出来。实行分税制的１９９４年， 新晃县地方财政收入与支出的差额仅有２８７４万元，而到２０００年，地方财政收入与支出的差 额高达７１１６万元，６年间扩大了１２．４８倍。２从县级财政运行机制上看，县级财政缺乏有 效的监督调控手段，造成财政负债规模逐年扩大。实行分税制后，县级财政管理体制也相应地进行 了一系列的改革。但由于受到各地经济发展水平的制约，全国较为规范统一的县级财政管理体制尚 未建立，县级财政运行机制建设明显滞后于分税制财政管理体制改革进程。一是缺乏负债监督管理 机制。受国家集中财力的影响，县级财政可用财力严重不足，许多地方为了搞建设、保运转，不得 不从上级财政及金融机构举债，部分县市为了搞好县域经济发展支柱项目建设，不惜超财力发行建 设债券。加上多年来县级财政一直缺乏有效的财政负债评估体系及监控办法，许多县级政府不顾偿 债风险为中小企业举债担保，这些中小企业倒闭破产后，其负债就自然转嫁到县级财政头上。二是 缺乏财力负担预警机制。在编制县级财政预算时，长期以来一直以支出定收入，这不仅违背了市场 经济规律，而且对支出增长无法进行有效的控制。加上县、乡机构雍肿，人浮于事，各种人头经费 和管理费用支出增速迅猛，远远超过了县级财政的承受能力。１９９４年至２０００年，新晃县人 员工资和行政管理费用支出增速高达１６．５％，是本级财政收入增速的２．４倍。三是缺乏财力 均衡机制。实行分税制后，各乡镇财政也相应地建立了乡级金库，县、乡两级财政的资金上解和转 移支付渠道基本理顺。但对部门预算外收入一直缺乏有效的监督、管理、调控手段，分化、肢解了 县级财政收入，弱化了县级财政的宏观调控能力，扩大了县级财政用小财权保大事权和县属部门用 大财权保小事权之间的矛盾。３从县域经济发展运行上看，经济转轨时期扶持政策错位，也是造成 县级财政收入增长后劲严重不足的一个原因。受计划经济时期企业管理体制的影响，县域工业企业 大部分属于中小企业。近年来，随着我国社会主义市场经济的基本确立，企业也逐步转化为“自主 经营、自负盈亏”的市场主体，其资金、人才等生产要素主要通过市场解决。特别是国家“抓大放 小”经济发展战略的实施和金融体制改革后，县域工业企业从金融机构获得的资金支持越来越少， 绝大部分企业陷入生产经营困境或倒闭破产。为弥补企业生产资金投入不足，促使企业恢复生产或 维持经营，各级财政均拿出一定的资金扶持中小企业，在一定程度上缓解了中小企业生产经营资金 供需矛盾。但在财政扶持资金的投放上，长期以来绝大部分资金都投放到困难企业，解决困难企业 职工的吃饭、社保等实际问题，财政投入在县域经济中充当“救死扶伤”的角色，没有充分发挥财 政资金的导向和“粘合”作用，造成了既有工业企业财税贡献率不断下降，新兴产业及优强企业因 得不到应有扶持而财税收入难以大幅度提高的两难局面。三、县级财政潜在风险的防范对策１建立 财政增收保障机制。扩大县级财政收入来源，确保财政收入与县域经济同步增长，是防范和化解县 级财政风险的根本对策。从县市的实际情况来看，县级财政增收渠道主要有以下三个方面：一是通 过加强财源建设增收。上级财政应该把帮助县级财政增植财源作为今后财税工作的重中之重来抓， 每年从财政收入中安排一定比例的资金，用作县级财政财源培植资金，帮助每个县建立１～２个支 柱财源项目。县级财政要根据经济转轨时期县域经济发展现状，把工作重点从强化征管向培植财源 转移，积极调整现行财政投入政策，把县域经济发展的扶持重点从“救死扶伤”转移到“扶优扶强 ”上来，集中县级财政一切可用财力，重点扶持１～２个支柱企业或项目，帮助做大做强，增强县 级财政的自我“生血”功能。同时，进一步加大财源建设的组织领导和监督管理力度，把财税收入 增长作为考核一个地方经济发展质量与水平的主要指标，并把工作实绩和地方行政负责人的管理、 考核、任用挂钩。二是通过加大转移支付增收。按照“分级管理，逐级转移”的原则，建立中央、 省、地市对县级财政的转移支付体制。取消定额补助上解和按１９９３年税基返还的做法，对原有 的结算事项进行清理，调整税收返还比例和超收分成比例，使县级财政从地方经济增长中获得更多 的好处。完善县级财政标准收支测算办法，改变过去以一定基数按一定比例逐年递增确定标准收入 的做法，严格按标准税基和标准税率测算标准收入；把地理条件、经济发展水平、物价水平等因素 对标准支出的影响纳入标准支出测算体系。将分散在政府各部门的专项拨款纳入转移支付范围，明 确县级财政对专项拨款的调控权、监管权和使用审批权，以提高上级财政专项拨款的使用效益。三 是通过加强宏观调控增收。在县级财政全面推行综合财政预算改革，把原来分散在各部门的预算外 收入统一到财政上来，以扩大县级财政的收入来源。２完善财政支出控制机制。建立县级公共财政 为目标，长期坚持适度从紧的财政政策，努力调整支出结构，大幅度减少对生产性项目和企业的直 接投入，按照符合市场经济要求的运作方式，集中财力搞好优势产业培育、基础设施、科技进步、 环境保护等事关县域经济和社会发展的公共服务项目建设。积极推进县、乡机构改革，建立财政负 担预警机制，严格单位编制管理，推行编制及经费标准与可用财力挂钩，坚决抑制财政供养人口及 其经费增长过快的势头。采取“明确县乡税种、核定收支基数、定额上解或补贴、超收分成、增支 短收自补、年终自求平衡”的办法，深化乡镇财政体制改革，减轻县级财政支出负担。从严控制事 业经费支出，重新界定事业单位性质，采取不同的经费供应方式：对公益性事业单位财政保证正常 经费供应；对半公益性事业单位，财政定额或定期补贴；对经营性事业单位，经费供应与财政脱钩 ，推向市场自求发展。全面推行部门零基预算、政府集中采购、国库集中支付等预算管理改革，避 免各环节对财政资金的挤占和挪用，提高财政资金的支出效益。３健全财政运行监管机制。一是建 立财政监管工作机制。强化财政监管职能，加强财政监管体制建设，组建专门的财政监督机构。加 强财政监管制度建设，在监督方式上，把事后稽查与事前审核、事中检查控制结合起来，形成财政 资金流向全程监督体系。在监督方法上，把财政内部监督和外部监督相结合，经常性监督与专项检 查相结合，寓监督于管理之中，做到监督跟着资金走，资金支出到哪里，监督就跟到哪里。在监督 处罚上，把处理事件和处罚当事人结合起来，加大对财经违纪行为的经济、行政、法律处罚力度， 以监令政，以罚促改，以提高财政监督的约束力和震慑力。二是建立财政负债监督机制。加快县级 财政负债监督评估体制及监督机制建设，研究建立县属部门和乡镇投资报告备案制度，加强政府投 资的监督和管理，对项目资金不到位和超出部门、乡镇财力，负债偿还计划不落实的项目，停止或 暂缓实施。同时，坚持谁借、谁用、谁还的原则，加强现有政府企业债务的管理，全面推行财政负 债偿债准备金或偿债基金制度。并对县级政府投放下去的各种周转金及举债下拨投资，加大清收力 度，严格防止逃、赖、废债行为，加重县级财政债务负担。三是建立财政担保管理机制。严格控制 财政担保项目的范围，控制担保事项的决策权，把担保金控制在合理的额度内，建立财政担保项目 从立项到还款全过程的封闭式管理和监督机制，提高财政担保资金的使用效益，为按时如数还款创造条件。县级财政风险的成因与防范对策@蒲学联$中共新晃侗族自治县委!副书记、县政府常务副县长经济中充当“救死扶伤”的角色，没有充分发挥财政资金的导向和“粘合”作用，造成了既有工业企业财税贡献率不断下降，新兴产业及优强企业因得不到应有扶持而财税收入难以大幅度提
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