列宁曾说:“宪法是一张写满公民权利的纸。”所谓公民的基本权利,是指由宪法所规定的为保障每 个人充分发展其个性,而必须享有的有关人身、政治、经济、文化等方面的首要的、根本的、具有 决定性意义的权利,它是公民个人在国家和社会中应予保障的最基本的生存条件,因而也是最重要 的,理应成为宪法制度的核心内容。资产阶级革命的重要成果即在于确立了“保障基本人权”、“ 人民主权和有限政府”、“法治”等原则,由此可见,公民基本权利保障是宪法的核心,是宪法的 一块基石,是宪政区别于其他任何政治体制的一个核心要素。当今世界各国的宪法均非常注重公民基本权利的保障问题,它直接关系到一个国家的法律文明程度。我国宪法第二章第三十三条至第五十条共18条专门规定了公民所享有的基本权利,其内容包括五大类,即政治权利和自由、人身权、精神自由 权、社会经济权和文化教育权。其中涉及民法、行政诉讼法等的一些公民基本权利的保障均能落到 实处。但是,青岛三考生状告教育部违宪案、王春立等诉民族饭店侵犯选举权案等使我们看到,宪法对于公民基本权利的保障还存在一些不足。一、我国宪法关于公民基本权利保障制度中存在的不足1.宪法关于公民基本权利的保障缺乏平等基础。我国宪法第三条明确规定:“凡具有中华人民共和国 国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这既是我国宪法 的首要基本原则,也是公民享有的一项基本权利。但这种平等只是适用法律上和执法上的平等,并 不包括立法上的平等。这必然导致立法和现实生活中的歧视。如《选举法》的人大代表中农村代表 与城市代表的4∶1的比例规定、户口管理中的城镇户口与农业户口的区分及公有财产所有权与私 有财产所有权保护的差别等均突出体现了公民基本权利保障在立法上的不平等,而平等是公民真正 享有基本权利的前提,不平等的权利不能称之为权利。宪法中“平等”的实质含义应当包括立法上 的平等,如果立法上不能做到平等,即使做到公民在适用法律上一律平等,也是一种实际上的不平等,因为其从根本上缺乏立法平等这一基础。2.宪法关于公民基本权利内容的规定不完满。我国宪法规定的公民基本权利的内容是相当丰富的,特别是在我国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议于2 0 0 1年2月2 8日批准我国政府于1 997年1 0月2 7日签署的《经济、社会和文化权利国际公约》,以及我国政府于1 998年1 0月已签署的《公民权利和政治权利国际公约》,必将使我国宪法关于公民基本权利保障的规定更加 完善,但是,就目前的现实而言,我国宪法规定的公民的基本权利的内容还是不完满的,而基本权 利的规定是保障的先决条件,无权利内容的规定,则根本无从谈起保障问题。不足之处主要体现在 公民的迁徙自由问题上。公民的迁徙自由又称公民的迁徙权,它是现代文明社会公民所应享有的一 项基本人权,《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等均将其作为一项基本人权加 以规定。而我国现行宪法默认了《户口登记条例》对公民迁徙自由的限制。实施户籍管理制度,严 格限制公民的迁徙自由,这有碍于公民其他权利的实现,尤其是使广大农民在经济、社会等各方面处于不平等地位,使农民的平等权、自由权得不到应有的法律保障。3.政府未能充分履行其保障公民基本权利之义务。例如,政府应当为受教育者提供相应的就学条件, 保证每一个公民完成九年义务教育。但实际上,政府在教育投入上远不能满足现实需要。造成大量 的青少年儿童失学的原因固然是多方面的,但政府相关部门履行义务不充分应是其中的原因之一。 再如,我国宪法第四十二条规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径 ,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件……”而大量人员下岗的现实,应该说与政府 的相关部门未充分履行其创造就业条件的义务不无关系由于政府未能充分履行其保障义务,导致目 前虽然法律规定了公民的诸多基本权利,但就其实现来说还需假以时日。4.现行宪法缺乏公民基 本权利保障之法律救济制度。一部法律的强制力,主要体现在它的法律救济制度,即能否通过司法 程序来解决相应的法律问题,宪法也应如此。由于《行政诉讼法》的颁布实施,使得公民获得了对 行政机关侵犯其合法权利的具体行政行为请求法律救济的诉讼权利,这是我国法律在公民权利保障 措施上的一大进步。但是,我国宪法目前既没有司法机关违宪审查权和宪法诉讼的规定,也不存在 专门解决宪法争议的法院,导致公民的基本权利为行政机关抽象行政行为或其他公民所侵害时投诉 无门,无法获得法律上的救济,而法律救济,是公民基本权利保障的最后一道防线,因而也是最重 要的。二、完善公民基本权利保障制度的思考根据目前宪法对公民基本权利内容规定的不足,笔者认为应当通过相应的程序或法律解释,保障公民的基本权利。1.完善关于平等权的规定,为公民基本权利保障奠定基础。平等权作为一项基本原则,应是我们永远 追求的目标,同时也是公民首要的基本权利,是其他一切权利的源泉,否则所谓的民族平等和男女平等均无法实现。笔者认为,应采取宪法修正案等方式,重新界定平等权的内涵,恢复54宪法“法律上平等”之规定,即立法上的平等、适用法律平等和执法上的平等,使每个公民的基本权利建立在真正的平等基础之上。2 .完善关于公民基本权利内容之规定。第一,关于财产权利宪法保护的完善。财产是人们赖以生存和 发展的基础,财产权是公民的一项基本权利,人民的安居乐业是社会稳定的前提,因此,宪法应当 完善公民财产权的保护的规定。中国共产党中央委员会向全国人民代表大会常务委员会提出的关于 修改宪法部分内容的建议中,也重点就公民合法的私有财产权的保护问题提出了修改的建议,足见 财产权在公民社会生活中的重要地位。第二,关于迁徙自由权利的宪法保护。从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看,迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由,该条第3项还规定了 迁徙自由权行使的限制。我国现行宪法取消了公民迁徙自由的规定,但无论从我国的实际情况还是 迁徙自由的宪法权利属性来看,都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上,至少要包括以下内容 :“迁徙自由,不得侵犯”,“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”,“任何人享有的归国自由不得恣意被剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款,当然包含在现行宪法第51条中。3 .政府应充分履行其保障义务,为公民基本权利的实现提供现实保障。国家机关及其工作人员作为保 障义务的履行者,应明确权力与权利的关系,头脑中应牢固树立公民权利保障观念,变管理职能为 服务职能,依法采取各种有效的措施,为公民权利的实现,积极创造条件。此外,国家应依据宪法 及其他部门法,制定相应的部门规章,建立健全相应的法律监督机制,特别是要明确规定不积极履 行保障义务应承担的法律责任,促使国家机关及其工作人员积极履行义务。4.实行宪法司法化, 完善公民基本权利保障的法律救济制度。有了科学完备的宪法,并不一定会实现宪政。当国家权力 不按既定的宪法秩序行使时,就会出现国家权力对公民权利的侵犯。宪政的实现,依赖于对一切违 宪行为的追究和宪法秩序的守护。世界各国都是根据自己的国情来选择适合本国的违宪审查模式, 有立法机关行使监督权的“立法审查”模式,还有普通法院行使审查权的“司法审查”模式,也有 特设专门机关的“专门审查”模式。就我国宪法之现状而言,笔者认为,中国应建立专门的宪法法院,承担起违宪审查的职责。(1 )建立健全法律规范的合宪性审查制度,消除法律规范对公民基本权利的侵害。对法律规范的合宪性 进行抽象审查时,只有已经公布(无论是否生效)的法律、法规、规章才能被列为审查对象,审议 中的法案不包括在内。至于对法律规范合宪性的具体审查,由人民法院以及专门法院在审理具体诉 讼案件时启动———当发现相关的法律规范有违宪嫌疑时,担任该案审判工作的独任制法官或合议庭立即终止审判程序,提请宪法法院判断。(2 )建立健全宪法诉讼制度,为公民基本权利保障提供最后一道救济渠道。宪法司法化的主要功能是维 护宪法秩序的统一性以及切实保障人权和公民的基本权利不受国家权力的侵犯。从作为宪法超越之 维度的人权的层次来看,违宪审查的关键是容许个人提起宪法诉讼,以根本规范的最高效力来抵制 任何国家权力行为对公民基本权利的压抑。因此,可以把个人有无向宪政委员会或宪法法院提诉的 当事人资格作为衡量制度设计的优劣高下的一项最重要的指标。从长远观点来看,在完备各种前提 条件的基础上,随着宪法法院的建立,最终应该赋予公民个人作为宪法诉讼的当事人直接要求对国 家权力进行合宪性审查的资格,以保障自身的基本权利。总之,全面保障公民的基本权利应成为宪 法的指导思想,并应成为当今的时代主题试论我国公民基本权利保障@曲桂玲$北京人民警察学院法律系!北京100029取宪法修正案等方式,重新界定平等权的内涵,恢复54宪法“法律上平等”之规定,即立法上的平等、适用法律平等和执法上的平等,使每个公民的基本权利建立在真正的平等基础之上。2 .完善关于公民基本权利内容之规定。第一,关于财产权利宪法保护的完善。财产是人们赖以生存和 发展的基础,财产权是公民的一项基本权利,人民的安居乐业是社会稳定的前提,因此,宪法应当 完善公民财产权的保护的规定。中国共产党中央委员会向全国人民代表大会常务委员会提出的关于 修改宪法部分内容的建议中,也重点就公民合法的私有财产权的保护问题提出了修改的建议,足见 财产权在公民社会生活中的重要地位。第二,关于迁徙自由权利的宪法保护。从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看,迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由,该条第3项还规定了 迁徙自由权行使的限制。我国现行宪法取消了公民迁徙自由的规定,但无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来
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