放权让利改革的这种结果显然与中国改革的渐进性有关。因为，迄今为止，中国的改革还主要局限于 经济领域，政府履行其行政管理职能的方式尚无根本变化，政府直接控制企业仍然被当作政府调控 经济的重要方式之一。而且，一直到九十年代中期，国有经济在中国社会中仍占有很大比重，维持 国有经济在社会中的主导地位对于维护社会安定和政府权力的合法性至关紧要。另外，国有企业还 替政府承担着城镇职工的社会保障职能，在独立于企业之外的社会保障体系未完全确立起来之前，国有企业难以摆脱这种社会职能，这也成为阻碍国有企业按商业化原则运营的重要因素<8> 。所以，即使到了九十年代末，中国政府仍要坚持“以公有制为主体”和维护国有部门在经济中的“主导作用”。 一、问题意识和先行研究 八十年代以来的“放权让利”改革被普遍认为是不涉及所有制或产权问题、只调整管理体制和激 励机制的变革，而国有企业的大量存续则被作为中国未进行产权改革的证据。但是，如果认定产权 的功能在于“界定人们如何受益及如何受损”（H・登姆塞茨，中译本，1994），则上述看法 就不够准确。因为，放权让利的改革显著地改变了企业和政府间在经营和资产运用方面的权利-义 务界定。樊纲（1996年）、肖耿（1997年）、张维迎（1999年）都曾提到过放权让利 改革的这一实质，但由于研究的角度不同，他们都没有将这个事实作为分析前提，并由此来判断当前国有企业改革问题的实质。 实际上，八十年代以来的放权让利包含着丰富的产权改革内涵，而国有企业所以至今效率不佳， 与国有企业制度的独特性和复杂性有关。张春霖（2000年）在分析国有企业问题时就曾强调： “……国家兼有双重职能，它不仅是……国有企业的所有者，而且是一般的社会行政管理者。”但 张春霖的分析没有基于这一认识展开，而是聚焦于国有企业的资本获取方式（即他所说的“国家融 资”）上，并由此得出了推进国有企业改革的基本途径应在于“培育市场尤其是资本市场”的基本 结论。这种分析将与国有企业相关的各类问题纳入了一个新的解释框架，提出了不少富于启发性的见解，但显然模糊了一个基本事实，即国有企业的所有问题都源于政企不分。 本文认为，国有企业与政府的关系中不仅仅包含经济性层面，而且含有行政性层面，放权让利改 革对这两个制度层面的作用和影响完全不同。放权让利显著地改变了国有企业制度中属于经济性层面的产权安排……
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