直隶州的建置最早出现于元代。当时 ,有不隶路而直接隶属于行省的府和州 ,即直隶府和直隶州。直隶州的地位略次于路和直隶府 ,一般都有领县并有附郭县。明代为了减少行政区划的层级 ,改路为府 ,将州分为直隶州与属州 (也称散州 )两种。直隶州是直接隶属于省的二级行政区划 ,数量还不是很多。清初基本沿袭明制 ,维持原有行政区划体系 ,仅在层次上有所简化 ,在幅员方面有所缩减而已。到雍正年间 ,对行政区划就进行了大幅度的改革 ,明代施行过的复式三、四级政区层次被完全简化成单式的省 -府 (直隶州 ) -县三级制 1。而在简化层级的同时也实现了府的幅员的缩减 ,进行这一改革的主要手段就是增加直隶州的设置。与一般散州不同的是 ,直隶州直接隶属于省 ,其级别等同于府 ,领有属县 ,成为一级统县政区。清代的直隶州曾相当普遍地出现于中国的大多数省份 ,而且其数量超过了元、明两代。直隶州的设置、变动也成为清代行政区划改革的重要方式。对清代直隶州的专门研究 ,管见所及 ,只有日本学者真水康树的《雍正年间的直隶州政策》2 。这篇文章集中讨论了散州、直隶州与府的关系 ,认为直隶州的机能与财政事务有着相当密切的联系 ,其设置是为了“创建作为财政收入源最理想的府-县系统的实验阶段”。但直隶州设置的政治背景 ,直隶州在设置之后的变动及原由 ,以及直隶州在全国行政区划中的意义都鲜有论及 ,本文试图对此进行初步的探讨。一 清代直隶州的概况清代对直隶州的大量设置和调整 ,集中于雍正、乾隆时期 ,而以雍正时期的政区改革最为突出。顺治时期沿袭了明代旧制 ,到康熙年间仍没有作过大改动 ,但旧体制的弊端到雍正时期越来越明显 ,尤其是因府的幅员过大而出现的负面影响在许多地区被表现出来了。如 ,清初山西省平阳府领州 6、县 2 8,太原府领州 5、县 2 0 ,辖区范围过大对行政管理造成的种种不便促使政府采取了相应的调整措施。雍正二年闰四月 ,政府将两府所辖部分县划入下辖之属州 ,具体举措是 :平阳府属之临晋、荣河、万泉、猗氏四县分隶于蒲州 ;安邑、夏县、平陆、芮城、垣曲五县 ,分隶于解州 ;太平、襄陵、稷山、河津四县 ,分隶绛州 ;蒲县、乡宁二县分隶吉州 ;大宁、汾西、永和三县 ,分隶隰州。太原府属之乐平、盂县、寿阳三县分隶平定州 ;定襄、静乐二县分隶忻州 ;五台、繁峙、崞县三县分隶代州 ;河曲、兴县二县分隶保德州。与此同时 ,又将这八个属州升为直隶州 1。析县后 ,平阳府领有 1州 9县 ,而太原府领有 1州 1 0县 (需要指出的是 ,该二府至清末各领有 1州 1 0县 ,变化甚微 ) 2 ,幅员明显缩小。雍正朝所开始的直隶州设置工作 ,有的直隶州在当时就被升为府或降为散州了。雍正以后 ,陆续对直隶州进行调整 ,或又设置了一些新的直隶州 ,其中以乾隆时期的调整和设置为最多。这种直隶州的改革工作 ,一直延续到了清末。顺治时朝沿袭明代的 34个直隶州 ,雍正时期新设直隶州共达70个 ,乾隆时期为 1 6个。其中 ,雍正时期新设的直隶州较多分布于山东、直隶、山西、陕西、河南六省 ,数目分别为 1 0、9、9、9、6 ;若把沿袭前朝直隶州的数目也计算在内 ,则山西 1 2个 ( 9个新设 )、四川 1 1个 ( 5个新设 )、陕西 1 0个 ( 9个新设 )、直隶 9个、安徽 7个( 4个新设 )、河南 7个 ( 6个新设 ) ,皆为直隶州较多的省份。除了边远地区和少数民族地区 ,如黑龙江、内蒙古、青海、西藏等地外 ,内地只有浙江没有设置过直隶州。这些直隶州一般都领有属县 (当然也有个别例外 ,云南之镇雄州、吉林之伊通州就没有属县 ) ,其数目一般在 5个以下 ,若直隶州的发展超过了这一限度 ,就要有相应的改变 ,即进行一系列的调整。如四川潼川、嘉定二直隶州 ,都属沿明旧制 ,分别领县 7个、6个 ,到雍正十二年十一月即被升为府 ;陕西之兴安州 ,也是沿袭明制 ,领县 6个 ,乾隆四十七年被升为府。一般而言 ,对直隶州进行的调整主要存在三种情况 :或升为府 ;或降为散州 ;或在升府或降州后又复为直隶州。开始时设立的直隶州数量较多 ,有的是在当时就被改置 ,有的则到后代才有改变。就各省来讲 ,山西、四川、直隶、广东和甘肃仍保留有较多的直隶州 ,分别为 1 0个、9个、7个、7个、6个。因此 ,经过升府、降州或新设 ,直隶州到光绪年间已大致稳定 ,共有 79个 ,并在行政区划中占有相当的比重与分量 ,与明代只作为行政区划中的一小部分已大为不同。另外 ,从直隶州的由来角度看 ,大致可以分作四种情况。首先是由原来府辖之属州升作直隶州的 ,这是成为直隶州最多的一种情况 ,总共有 78个 ;其次 ,沿袭明代的直隶州 ,为 34个 ;第三 ,由府辖之散州或属县所升的 ,这往往需要析分该府或其他直隶州的若干属县而置 ,在行政管理方面当然有一定的难度 ,所以总计才有1 5个 ;最后是由府降为直隶州的 ,这是最少的一类 ,只有 8个 (参看表 1和表 2 )。在沿袭明代直隶州的一栏中 ,我们看到了一特殊情况 ,广西和云南两省存在直隶土州。广西在清初时沿袭明制 ,拥有 9个直隶土州 ,但在顺治时便有 6个被降为散州 ,其它 3个则分别在康熙和雍正时被降为散州。云南的 4个直隶土州同样也没有被保存下来。表 1 清代直隶州分省设置及变化状况省别类别时 段顺治康熙雍正乾隆嘉庆道光咸丰同治光绪宣统直隶新设 911沿旧 2 6 6 6 6 6 6 7升府 11降散 2 2山西新设 91沿旧 3310 10 10 10 10 10 10升府 2降散省别类别时 段顺治康熙雍正乾隆嘉庆道光咸丰同治光绪宣统吉林新设 1沿旧升府降散江苏新设 4沿旧 1113333333升府 1降散 1安微新设 4沿旧 335555555升府 1降散 1福建新设 2沿旧 12 2 2 2 2 2 2升府 1降散江西新设 1沿旧 111111升府降散山东新设 10 2 1沿旧 2 2 2 2 2 3升府 4降散 6河南新设 6 1沿旧 114555555升府 2降散 2省别类别时 段顺治康熙雍正乾隆嘉庆道光咸丰同治光绪宣统湖北新设 11沿旧 111111升府降散 1湖南新设 3沿旧 2 2 544 44 44升府 1降散广东新设 2 2 13沿旧 1113344447升府 11降散广西新设 31沿旧 92 2 111112升府 1降散 6 2 11四川新设 52 1沿旧 6 6 6 8988889升府 31降散 1贵州新设 1沿旧 11111升府降散云南新设 4 1沿旧 4 2 144 3334升府 1降散 2 11省别类别时 段顺治康熙雍正乾隆嘉庆道光咸丰同治光绪宣统陕西新设 9沿旧 1117555555升府 11降散 2 1新疆新设 15沿旧 111112升府 4降散甘肃新设 32 1沿旧 355556 6升府降散台湾新设 1沿旧 1升府降散 资料 :牛平汉主编《清代政区沿革综表》(中国地图出版社 ,1990年版 )。表 2 清代直隶州的设置由来省别改 革 缘 由属州升府降散州、县升沿袭明制直隶 7 4 2山西 10 3吉林 1江苏 4 4安徽 4 3福建 2 1江西 1省别改 革 缘 由属州升府降散州、县升沿袭明制山东 12河南 511湖北 2 2湖南 32广东 312 1广西 2 19四川 7 16贵州 1云南 4 14陕西 9 1甘肃 51新疆 51台湾 1 资料 :牛平汉主编《清代政区沿革综表》。在散州、属县升直隶州一栏中 ,直隶的承德州在雍正十一年由热河直隶厅改设 ,台湾省的台东直隶州则在光绪十三年由卑南厅改设 ,而云南镇雄直隶州则在光绪三十四年间由镇雄散州迁升。广西西隆州、新疆迪化州、直隶的天津和遵化二州、吉林伊通州也都是由散州升迁而来。另外 ,四川资州、广东嘉应州和阳江州、福建永春和龙岩二州、江西宁都州以及直隶省赤峰州则为属县升迁。不过 ,这一类直隶州在数量上较少。在府降直隶州一栏中 ,河南省之许州与广东省之南雄两直隶州是由原来升府的直隶州重新回复的 ,云南省的武定和元江两直隶州则是由原来的军民府改州而来。所以 ,我们能更清晰地看到 ,真正由府降为直隶州的数量极少。再从南、北比较的角度看 ,数量上直隶州以北方居多 ,但辖区范围两者差别并不大。下面将详细探讨清初设置直隶州的一般情况二 直隶州的设置设置直隶州的目的是为了缩减府一级统县政区的幅员 ,并且简化政区层级 ,以利于行政管理。从隋代以来 ,历代的统县政区幅员有逐渐变小的趋向 ,到了元代 ,一方面因改路为府 ,另一方面州的幅员缩小 ,使统县政区的幅员趋向两端 ,大小都不适当。到了明代 ,虽然作了两方面的改革 ,一是简化层级 ,使多级制简化为三级与四级的混合 ,另一方面 ,又改路为府 ,将元代许多不辖县的州作为散州 ,而将领县的州作为府的属州 ,结果使得府的幅员相对较大 ,不便管理。清代直隶州的设置正是将明代对元代的政区改革进一步推行下去。一方面 ,将三级与四级的混合制 ,改为纯三级 ,另一方面又将府的幅员缩小 ,以使省一级高层政区对下属政区的管理更加合理。在这一改革中 ,直隶州的设置起了关键作用。1 .升属州为直隶州中央政府为减少政区层级并削减政区幅员而设置直隶州 ,首先是从府辖州的调整开始的 ,因为这对设置直隶州来说是最直接、最快捷的方法 ,事实上 ,这类直隶州也是为数最多的一种。从雍正二年到三年间 ,山西、河南、山东、直隶、江苏、安徽、甘肃、陕西等省对所属府州县进行了相应的调整 ,属州被迁升为直隶州 1。例如 ,在雍正二年八月 ,河南省的开封府、河南府、汝宁府
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