1 环境外交的起源及美国政府环境外交的基本情况环境外交是外交学中的新兴领域。自20世纪80年 代起,由于全球性环境问题开始得到国际社会的关注,使得环境问题开始进入外交领域,产生了新 的外交关系——环境外交。第一个全球意义上的环境公约始于1982年的关于保护臭氧层的国际 谈判,此次谈判最终导致1985年《保护臭氧层维也纳公约》诞生。在此后20年中,关于全球 环境问题的多边谈判如雨后春笋般兴起。美国政府环境外交中对环境的定义是广义的,包括大气、 水、土壤等自然环境和森林、动植物、能源等自然资源。在美国,将环境外交纳入外交政策主流的努力始于克林顿政府,主要表现在:1992年,在国务院(Departmentof State)创立负责国际事务的副国务卿职位,全球环境问题是国际事务中的一项;1996年, 国务院发表了《环境外交:环境和美国外交政策》的年度报告。当前的布什政府在国务院保留了克 林顿政府关于环境外交方面的机构设置,尚没有将环境外交排斥出外交政策主流的迹象。截至目前 ,美国批准的全球环境公约有:《濒危物种国际贸易公约》、《蒙特利尔议定书》、《气候框架公 约》、《防止荒漠化公约》。美国参与谈判并签署但尚未批准的公约有:《海洋法公约》、《生物 多样性公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》。2002年5月,美国政府向国 会提交了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》,请求批准<1>;其他关于化学品的公约 如《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采取事先知情同意程序的鹿特丹公约》也已提交国会,请求批准<2>。2克林顿政府与布什政府环境外交政策分析毫无疑问,美国的环境外交也是以维护美国利益为基本目的的,但克林顿政府和布什政府环境外交的着眼点有所不同。2.1 克林顿政府克林顿政府更强调参与并以多边方式解决全球环境问题,强调环境安全的概念(envi ronmentalsecurity);其侧重传统的国家安全,与我国的环境安全(envi ronmentalsafety)概念有所不同。1996年4月,克林顿政府的国务卿Chr istopher在斯坦福大学作了题为“美国环境外交和21世纪全球环境问题的挑战”的演讲 <3>。Christopher认为:环境问题对于美国的国家利益具有重大影响,主要表现在 :(1)全球环境问题没有国家边界,往往超越国家和大洋而直接威胁美国公民的健康、经济的繁 荣和就业;(2)自然资源问题对于实现政治和经济稳定,实现美国全球的战略目标非常重要。2 000年5月,美国环境法学会组织在华盛顿举行了“新千年美国环境外交”的研讨会。在此次研 讨会上,美国环保局负责全球事务的助理局长BillNitze<4>强调美国自己不能完全解 决美国的环境问题。空气污染、消耗臭氧层物质、全球变暖和危险废物越境转移等等问题需要美国 与其接壤国,本区域的国家以及世界其他国家合作。无论美国多么强大,多边的方式是必须的。美国国务院副国务卿FrankLoy<5>强调环境与安全的关联性和重要性,认为空气质量、水资源和土地资源等问题是导致种 族之间的紧张关系,乃至暴力,甚至政府倒台的原因之一,强调实行环境外交的一个主要目标是保 障安全(即传统的国家安全)。美国国务卿Christopher<3>在斯坦福大学演讲时声 称:在前苏联和中欧地区建立市场化的民主毫无疑问将有助于保障美国的安全。但为保证这些国家的成功,美国需要帮助这些国家解决有毒污染物的排放及空气和河流的污染问题。2.2布什政府布什政府更注重把环境外交作为推行美国观念的一个工具。布什政府认为:保护全球环境, 实现可持续发展的一个前提是实现国家良治,并在国际环境领域推行其政府良治的概念。2002 年6月,美国现任助理国务卿Turners<2>在一次参议院环境与公共事务委员会和外交委 员会的联合听政会上称:环境公约是美国外交政策中非常有用的工具,9月在南非召开的可持续世 界峰会将为美国提供了一个强调合理经济政策、国家良治的能力,反腐败、政策透明和科学的作用的新机会。美国副国务卿PaulaJ.Dobriansky<6>2001年9月24日在为准备可持续发展世界峰会而召开的联合 国经济委员会欧洲区域部长会议上,发表了“良治:可持续发展的基础”的讲话,称:美国希望消 除贫困和保障全世界人类健康,保护全球环境,以可持续方式管理自然资源。更重要的是,美国希 望民主和自由市场延伸到全球各个角落。美国坚信良治,包括其制度和决策等方方面面,是可持续 发展必不可少的基础。美国认为,良治的基本原则尚未在全球实施。西方国家认为法治、反腐败、 参与、透明、合理管理资源、科学决策、决策者承担责任、教育和公众健康的义务,是理所当然的 事情。没有这些稳定的基础,一个国家就不能吸引投资,不能做到削减贫困,也不能保护环境,保证社会发展,确保公民权益。2.3布什政府关于良治的概念<6>布什政府认为政府良治的基本要素有:(1)能力建设:政府要进行 必要的投资用以建设基础设施,促进国际贸易和管理国内金融和资源,包括人力资源;(2)有效 的机制:国家需要公共行政来客观合理地制定政策,并公平地实施法规;独立和公正的司法同样非 常关键;(3)公众接触信息的途径;(4)科学决策;(5)公众参与,协调和伙伴关系:个人 是可持续发展的真正动力。政府可以通过促进政府与各有关方面的相互作用,在政策决策中促进公 众有意义的参与;(6)司法和执法:法律必须要有效地得以实施。其认为可持续发展关键在自身 ,没有良治的基础,任何外部的援助都不会产生可持续发展。世界峰会必须要强调良治和可持续发展之间关系的意识。3美国政府和企业界对参与国际环境公约谈判的立场2000年5月,美国环境法学会分别在芝加哥、 底特律和华盛顿举行了三场“新千年美国环境外交”的研讨会。包括美国环保局负责全球事务的助理局长BillNitze<4>,国务院副助理国务卿Brooks B.Yeager<7>,国务院环境政策办公室David van Hoogstraten<8>等在内的官方代表和企业界代表都认为,美国游离于国际环境公约谈 判之外不符合美国利益。BillNitze认为如果不能成为公约的缔约国并且有效地参与国际游说,那么,美国在对所关心的领域里的影响将大大降低。Davidvan Hoogstraten认为美国作为非缔约方,就不能参加工作组、缔约方会议,对于美国参与谈判非常不利,而美国毫无疑问要受到这些谈判结果的影响;Brooks B. Yeager认为美国不加入公约,将使得欧洲及世界其他地方认为美国是不负责任的强权,从而妨碍美国在这些问题的领导地位。David van Hoogstraten认为生物安全议定书谈判是一个例证。美国作为世界上最大的生物技术拥有 者,这些产品的安全和无障碍贸易对于美国有着切身的利益。但由于美国没有批准其母公约,即《 生物多样性公约》,美国作为非缔约方,只能通过与其立场相近的缔约方,如澳大利亚、加拿大、阿根廷、智利、乌拉圭等国家来表达。4国会的制约:美国游离于多个公约之外的原因分析美国政府官员与企业界都认为国会是美国未批准众多国际环境公约的主要障碍。Monsanto company(生物技术公司)副总裁Linda Fisher<9>称:工业界对于参与国际环境谈判活动重要性的认识比国会要超前。批评共和党 和民主党之间,国会和政府之间没有真诚的对话,减弱了政府在国际公约方面的能力。国会对美国环境外交的制约表现在两个方面:4.1立法制约美国宪法规定,美国总统缔结条约,必须咨询参议院并取得其同意,即2/3以上的到场议 员赞同。如果国际公约与美国法律不一致或者比美国法律超前,就必须向国会寻求执行立法<4> 。例如,布什总统2001年上台后,公然宣称美国不批准《京都议定书》,引起轩然大波,招来 很多国家的谴责。事实上,克林顿总统签署了《京都议定书》,但也从未将该议定书提交参议院批 准。主要原因是:美国1998年签署《京都议定书》之前,参议院通过了S.Res.98决议 案,即Byrd-Hagel决议案,该决议案不仅以95:0的结果通过,更为重要的是该决议 案是由65位两党参议员共同提出<10>。该决议案要求总统不要签署任何条约,“除非议定书 或公约为发展中国家在同样的履约时期内,设定限制或将减少温室气体排放的具体时间表”;该议 案声称总统不应签署“对美国经济导致严重损害的”条约。《京都议定书》要求美国在2008～ 2012年间,将温室气体排放量降到比1990年还低7%。参议院估算这将导致美国花费40 00亿美元并丧失490万个工作岗位。该提案至今还发挥着重要作用。目前,美国参议院批准通 过的国际环境公约基本有如下特点:(1)议定书设定的义务和责任可以通过现行的法律来执行, 不需要制定新的法律;(2)这些公约管理机构的决策模式是一致同意原则,这样,当公约的事务 可能影响美国公民的时候——无论是保护臭氧层还是海洋资源,美国可以通过一票否决来充分保护 自己的利益;(3)公众和私人部门对批准公约没有异议。例如,2002年美国总统提请参议院批准的《斯德哥尔摩公约》,该公约所涉及的12种持久性有机物质,在美国已经立法禁止、严格限制或控制。4.2资金与人员制约美国政府的预算必须经国会批准。而国务院在国际事务上的非军事开支仅占国家预算 (联邦政府预算)的1%;花费在国际环境事务方面的资金就更少得可怜<8>。预算问题自然也就决定了人员的编制。国务院前副助理国务卿BrooksB. Yeager<7>抱怨国务院负责海洋和环境的部门,十几年来人员并未增加,但环境问题,国际 环境谈判工作以及公约不断增多,使其工作量却增加了近5倍。美国国会对批准国际环境公约态度不积极甚至反对的原因,国务院环境政策办公室Davidvan
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