一、美国政府推行电子政务的要素分析可能性、可行性、效益性 ,是任何创新得以顺利实施并走向成功所必备的关键要素。美国构建电子政府的物质条件、社会基础、引发动因恰恰分别构成这3个方面。1 良好的上网设施 ,众多的上网用户 ,为美国推行电子政务奠定了坚实的物质基础。具备可资利用的先进网络设施 ,是推行电子政务的宝贵硬件基础。美国是英特网(Internet)的发源地 ,政府也是不遗余力地推动英特网的发展。其IT应用技术与应用深度一直居于世界领先水平。美国已建立了跨越洲际、国家和州区的数据通信骨干网 ,并将各个局域网、ISP以及广域网相链接 ,电话线路和有线电视线路密如蛛网 ,后者的宽带网路正加速扩建并逐年张开 ,不仅覆盖联邦各州 ,而且遍布各市、县以及各行各业。美国在注重基干设施构建的同时 ,也照顾到应用配件的广泛设置。譬如 ,各地的星级宾馆、酒店的房间 ,大都设有专门的连网接口 ,乃至机场的公用电话也不例外。电脑的广泛普及和上网族群体的庞大 ,在一定程度上弥合、消除了数字鸿沟 ,并构成美国推行电子政务的良好“软件”基础。从1985年到2000年 ,美国的家庭电脑拥有率从15 %猛增至60 % ;在家中和办公室使用电脑的美国人 ,占总人口的比例从30 %上升到70 %。根据有关统计 ,有2 8亿美国人中 ,约有一半不同程度地使用互联网。当然 ,因为经济窘迫或知识贫乏而无缘上网的弱势群体也大有人在。对此 ,美国政府也给予适当关注。例如 ,布什政府就曾经耗资10亿美元 ,用来改进残疾人上网条件 ;拨款4亿美元用于推进网上教育。2 顺应数字化经济发展、引入电子商务模式 ,构成美国推行电子政务的社会基础。作为高度商业化的国家 ,美国最早认识到发展数字化经济的重要意义。美国政府历来是发展电子商务的强有力支持者。由于电子商务采取供、需双方在网上直接交易的方式 ,遂能省略多重中间环节 ,大大降低交易成本和提高办事效率 ,在经济领域具有明显的竞争优势。正由于电子商务在美国深入发展和高度成熟 ,电子商务的观念和做法在人们头脑中根深蒂固。面对政府财政预算居高不下和行政运作繁琐、缓慢的状况 ,人们十分自然地联想到 :把电子商务模式应用于行政系统 ,来改变传统的层层关卡和书面审批。使政府在某种程度上像一个企业那样营运 ;相应地 ,使政府对公众的服务 ,就像企业对它的客户服务。既然一个拥有雄厚资金和众多劳动力的企业 ,为适应不断变化的世界并维持其竞争力 ,可以借助于互联网和运用IT技术 ,通过电子商务与它的“客户”进行有效互动 ,那么 ,拥有庞大预算、众多雇员和高度现代化新技术的政府 ,同样也应能够运用IT技术 ,以互联网为工具 ,来推行电子政务 ,以减少运转环节和“椽皮图章”。这样做 ,能够激励公众关注重要政治事件和一系列施政问题 ,从而强化对政府的监督。美国弗吉尼亚州州长哥尔摩认为 :政府往往采用一成不变的运作方式 ,因循守旧并且缺乏变革 ,总以为过去的规定已经十分完备 ,但关闭大门、将新鲜思路拒之门外的做法并不可取 ,而应全面推行电子政务 ,利用电子技术来消除政府与普通百姓之间造成的距离与障碍 ,鼓励市民领袖和商界领袖加入到制订决策的行列 ,以便充分施展各自的才干并充分获取应有的权益 ,共同迎接互联网时代的挑战。3 追求行政效益的“质”、“量”两方面要求 ,构成美国推行电子政务的引发动因。美国创建“电子政府”的构想可以追溯到20世纪90年代初 ,而其引发动因 ,更早就植根于在80年代。由于政府预算赤字加大 ,美国国会和选民对政府提出“提高效率、削减预算”的“质”、“量”两方面要求。就常情而论 ,要满足“提高效率”这一“质”的要求 ,最简单的途径 ,是加多人手以增强政务处理能力 ;反之 ,要满足“削减预算”这一“量”的要求 ,在一定程度上 ,则往往意味着精简政府部门或削减政府雇员。而现在国会和选民要求 ,以降低行政成本取得更高的行政效率 ,“质”、“量”两方面趋势相悖 ,必然决定政府的解决方案不能单纯地囿于“量”的增减 ,而要实现“质”的飞跃。针对这一相矛盾的客观实际问题 ,美国政府专门成立了一个由副总统亲自领导的全国绩效评估委员会(NPR) ,对政府的行政过程与行政效率、行政措施与服务品质 ,进行全面评估并提出改革方案。全国绩效评估委员会进行了规模较大、为时较长的调查研究活动 ;广泛访问了处理具体政务的大量第一线联邦雇员 ,仅直接收集的具体意见和建议就多达1200条。经过深入的筛选、鉴别、比较、研究 ,到1993年才得出基本结论。全国绩效评估委员会提出两份报告 ,分别题为《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》。第一份报告指明了创建的基本方针 ,并分别回应了当初的出发点———“质”、“量”两方面要求。其中 ,“高效”回应了当初“质”的要求 ;“经济”回应了当初“量”的要求。第二份报告则阐述了落实这一基本方针的途径与方案。在报告中 ,全国绩效评估委员会断言 :借助信息技术进行再造工程 ,不仅能使政府运作更加顺畅 ,而且节约成本。在当年的“国家竞争力”评论中 ,美国副总统戈尔则进一步归纳为 :要实现政府信息化、重组美国政府。全国绩效评估委员会当初确立的这一基本方针 ,就后来美国电子政务的实践来看 ,其效益斐然可观。据统计 ,由于实现政府信息化 ,从1992年到1996年 ,美国的政府雇员减少了24万人 ,关闭了近2000个办公室 ,减少开支1180亿美元。在对居民和企业的服务方面 ,政府的200个局制订了3000条服务标准 ,作废了1 6万多页过时的行政法规 ,简化了3 1万多页规定。在美国 ,全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立 ,不仅节省了大量的人财物 ,而且提高了政务透明度 ,堵住了徇私舞弊的漏洞。可谓既减少了“量”、又提高了“质”。二、美国对电子政务的认识深化和建设过程基本方针确定以后 ,形势的发展重心遂转入对总体目标和实施步骤、实施方式的研究。1 关于总体目标。1994年12月 ,美国政府信息技术服务小组提出题为《政府信息技术服务的前景》的报告。该报告指出 :必须利用信息技术来重塑政府对民众服务的工作 ,提供更有效率、更易于采用的服务 ,建立以民众需求为导向的“电子政府” ,旨在实现美国公民与政府的互动关系电子化。政府能通过电子处理程序 ,流水线般处理事务 ;并加速政府反馈能力 ,对公众的需求及时给予回复(Responsiveness) ;使公众更快捷、更方便地了解政府 ,并能通过各种途径享受政府更多、更有效的服务。诸如 :公平地获得向政府申请贷款和竞标合同的机会。2 关于实施步骤。1997年制订的“走近美国”计划要求 :从1997年到2000年 ,在政府信息技术应用方面完成120余项任务 ;预计到21世纪初 ,政府对每个美国公民的服务都实现电子化。1998年10月美国颁布的《政府纸张消除法案》 ,要求政府尽可能在5年内实现政府办公的无纸化作业。届时 ,联邦政府所有工作和服务都将以信息网络为基础 ,行政机构应尽可能地使用和接受网络文件、数字签名和网络记录。该法案的目的是通过运用网络的方式来减少纸质文件 ,并促使政府工作和服务更具效率。在1999年电子政务互联网研讨会上 ,当时的美国商业部长达莱表示 :他会作出努力 ,将其领导的部门建设成为真正的电子商务部 ,并且呼吁美国政府在2002年全面实现无纸化办公。联邦政府既大展鸿图 ,地方政府也争先恐后。马里兰州制订计划 ,就该州政府服务项目的电子化列出了时间表 :到2002年实现50 % ;到2004年达到80 %。其他州也有类似的计划。可以说 ,在美国政界 ,从总统到一般政府工作人员 ,大多对“电子政府”建设持认同和支持的积极态度。譬如 ,克林顿政府就曾积极倡导 :推动电子政务 ,建设电子政府。在2000年6月 ,克林顿宣布 :“要在3个月内建成一个超大型电子网站———第一政府网” ,以创建一个“高效率、高技术的政府” ,并能在一个政府网站站点内解决所有的政务服务需求。这些雄心勃勃的计划 ,一方面反映了美国推行电子政务已形成热潮 ;另一方面也暴露出起初美国对推行电子政务的难度认识不足 ,对电子政府的实现 ,预期过速。实践证明 :尽管在信息技术的支持下政府工作效率有了极大的提高 ,但从进程看 ,要在全美实现电子政府还需要经过多年的不懈努力。佛里斯特研究公司发表报告称 :根据现在的情况 ,美国政府计划在最近两年内仍将维持以民众为主的低风险网上服务。此后 ,经过经验积累、整合和机构改革3个阶段 ,到2006年 ,美国的电子政府时代才会真正降临。届时 ,美国各级政府网站将会推出1 4万种网上申请服务项目 ,并将从网上接收3 33亿份来自企业和民众的各种申请和报告。这说明 :美国朝野对实现电子政府的预期有所推迟。联邦政府通过互联网推行电子政务 ,固然意义重大 ,但如仅就政府与民众互动和提供政务服务的角度来看 ,地方(包括州、县、市)政府推行电子政务 ,则更有潜力。因为 ,它们为民众服务往往更多、更直接 ,因而能更清楚地认识到影响当地居民的一系列问题 ,地方政府可以用最及时的信息、事实、新闻和其他栏目来更新网站内容 ,从而更能吸引民众关注。美国的政府网站建设已经相当完善和成熟。从万维网(WWW)上已建立的拥有很强功能的大量美国政府网站来看 ,不仅白宫、国务院以及联邦政府一级机构已全部上网 ,而且地方政府建立的网站也是难以胜数 ,目前 ,由州政府的部门建立的互联网站已超过2500个。政府网站的内容十分丰富 ,采用技术颇为全面 ,提供的服务与信息也迅速有效。譬如 :在盐湖城举行的2002年冬季奥运会期间
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