评克林顿政府的对非新政策曾强黄金树３月２２日至４月２日，美国总统克林顿对加纳、乌干达、卢 旺达、南非、博茨瓦纳和塞内加尔等非洲六国进行了正式访问。美国在任总统如此大范围地走访非 洲国家，在历史上是极为罕见的。克林顿总统此次非洲之行是美国重新确定非洲在其全球战略中位 置后的一次重大外交行动，表明非洲在美国外交考虑中的地位明显提升。一冷战期间，美、苏两国 为争霸世界曾在非洲进行激烈的战略争夺，双方都投入了巨大的人力和物力。在这场角逐中，苏联 虽然失败，但美国也并未占到多少便宜，不仅没能在非洲确立政治主导地位，所占非洲市场份额也 极为有限。冷战结束后初期，由于苏联解体及其对美国的战略威胁消失，以及美国政府的注意力发 生转移，非洲对美国的战略价值急剧下降，一度遭到美国的冷落。近年来，非洲政局不断走向稳定 ，经济持续稳步发展，国际地位日益提高。非洲出现的这些积极变化引起了美国各界特别是经贸界 的高度重视，他们纷纷批评政府无视非洲及其潜在大市场是“拱手让出领导权”和“缺乏远见”的 做法，要求政府尽快调整对非政策。１９９５年以来，克林顿政府迫于国内的各种压力，开始从美 国全球战略的角度重新认识非洲对美国的作用，并从１９９６年初起进行了一系列相应的政策调整 。冷战结束后，解决国内问题虽然成为美国政府的工作重心，但美国绝不愿放弃其世界唯一超级大 国的地位，走入新孤立主义的死胡同。然而，在大幅度削减政府对外援助预算的情况下，如何加强 美国同非洲国家的关系及保持和扩大美国在非洲的影响，一直是困扰克林顿政府的一个难题。在克 林顿总统执政初期，尽管美国尚未有一个完整且明确的对非政策体系，但扩大美国在非洲的商业利 益一直是其政府对非政策考虑的重点之一。为此，美国已故商务部长布朗对非洲大力推行“商业外 交”，生前曾６次出访非洲，积极促进美国同非洲国家的经贸关系，使１９９５年美国同非洲的双 边贸易额增长了１２％，创历史最好水平。布朗的积极努力，对促使美国新的对非政策的形成起到 了重要作用。１９９５年底，克林顿政府负责非洲事务的官员及有关人士提出，美国同非洲国家的 新型关系应建立在双方共同的经贸利益基础之上，通过扩大对非贸易与投资来加强与非洲国家的关 系和掌握参与解决非洲内部问题的主导权，并在不直接卷入非洲内部冲突的前提下最大限度地实现 美国在非洲的各种利益，其中主要表现在民主、人权、贸易和战略四个方面。这种主张得到美国各 界一些重要人士的肯定。在认真考虑各方意见的基础上，克林顿政府于１９９６年２月提出了“对 非洲国家贸易及开发的综合政策”，充分肯定了“商业外交”这种对非外交新思路。这个政策文件 彻底改变了过去那种主要靠提供援助来维系同非洲国家关系的做法，而把贸易和投资摆在了美国对 非政策的基础地位，并以此为最重要的纽带巩固和加强美国同非洲国家的关系。美国的三位议员也 于１９９６年９月２６日向国会提出了名为“非洲经济增长与机遇：结束依赖”的法案，全面阐述 了他们对美国对非政策的看法，并要求政府：（１）制定一项长远规划，力争在２５年内与非洲建 立自由贸易区；（２）设立“美－非经济合作论坛”，以便双方高级官员定期举行会晤，广泛讨论 双边及多边问题；（３）建立两个专项基金，帮助非洲国家私营部门的发展和基础设施建设；（４ ）向非洲国家进一步开放美国市场。这个法案已于今年３月１１日获得美国众议院通过，参议院近 期也将开始就这一法案展开讨论。克林顿再次当选总统后，明显提升了外交在其施政中的地位，并 加速调整和完善美对非政策的进程。继去年２月在国情咨文中提出“促进同非洲国家贸易及发展总 政策”之后，克林顿总统又于同年６月提出了内容更为具体的、着眼于２１世纪的美－非“新伙伴 关系”倡议。至此，美国新的对非政策体系基本定型。二非洲是世界上仅次于亚洲的第二大洲，不 仅幅员广大，物产也极为丰富，在已探明的矿产资源中有１７种储量居世界第一位，这些矿产资源 在未来世界经济发展中占有重要的地位。此外，非洲拥有７亿多人口，其市场的发展潜力也非常巨 大。美国调整对非政策，一个最突出的特点是把非洲置于其全球战略考虑中较重要的地位，试图通 过扩大美国在非洲的各种影响，最终将非洲纳入由其主宰的世界经济和政治体系。其主要手段包括 ：（一）加强双边经贸往来，谋求扩大美国在非洲的经济利益。１９９４年以来，非洲经济持续稳 步增长，贸易发展迅速，１９９６年的增幅达到８．５％，比世界贸易平均增长水平高出一倍。照 这种速度发展下去，非洲的进口总额预计到２０２５年将达到４８００亿美元。１９９４年以来， 美国对撒哈拉以南非洲的贸易额年均增长１６．９％，１９９７年双边贸易总额达到２２６亿美元 。但是，美国对非洲的贸易量仅占美国对外贸易总量的１％，对非洲的出口也仅占非洲进口的６． ７％，居法、德、英、日之后的第五位。另外，非洲的投资市场潜力巨大，美国在非洲的投资回报 率也极高，１９９５年达到３３％，而同期在欧洲的投资回报率为１１％，在拉美为１２％，在亚 太地区为１４％。１９９４年至１９９６年期间，尽管美国对非洲的直接投资增长了３０％，总额 达到４９亿美元，但这与非洲巨大的投资市场相比是微不足道的。美国对其目前在非洲的贸易和投 资水平是不满意的，认为这与其冷战后世界唯一超级大国的地位不符。美国调整对非政策后，在充 分肯定非洲未来巨大的经济发展潜力的前提下，积极鼓励国内企业界同非洲国家开展贸易和对非洲 进行投资，并试图通过扩大贸易、投资、技术援助等促进非洲经济的稳步发展，逐步使非洲国家成 为美国密切的经贸伙伴，并最终融入美国主导的世界经济体系之中。在美国政府看来，非洲经济的 稳步增长符合美国的利益，它不仅对非洲政治及社会稳定有益，而且将为美国的商品及服务出口创 造更大的市场，同时增加美国国内的就业机会，并减少美国在提供人道主义援助方面的支出。为了 达到扩大美国在非洲的经贸利益这个目标，克林顿“新伙伴关系”倡议已明确提出了具体的措施： （１）增加免税商品的种类，允许更多的非洲出口商品进入美国市场；（２）提供投资担保，增加 美国对非洲的私人投资；（３）继续减免非洲国家双边及多边债务；（４）与实行改革的非洲国家 定期举行部长级年会；（５）继续向非洲国家提供双边发展援助。此外，美国也要求非洲国家开放 市场，准备通过谈判使非洲国家降低对美国商品的进口关税，并与它们签署投资保护协定，争取逐 步与非洲国家建立横跨大西洋的“自由贸易区”。克林顿此次非洲之行的重要使命之一，就是寻求 扩大美国在非洲的经贸利益。此外，陪同克林顿访非的美国商务部长戴利，年内还将率大型商业代 表团出访非洲，以进一步推动美国对非贸易和投资。（二）继续通过各种手段，促使非洲国家政治 上实行“民主”和“人权”，经济上推行“自由化”和“市场化”。对非政策调整后，美国虽把经 贸利益考虑置于其对非新政策的核心地位，但并未放松对非洲国家实行“民主化”、尊重“人权” 、推行经济“自由化”和“市场化”的要求。在美国看来，“民主”、“人权”、经济“自由化” 及“市场化”，不仅是非洲经济稳步发展的基础，而且也是美国全面实现对非新政策目标不可缺少 的前提。因此，美国与非洲“新伙伴关系”倡议提出后，美国政府作出明确说明：并非任何一个非 洲国家都能享受美国对非新政策所提供经济“优惠待遇”，只有那些制度民主化、企业私营化、尊 重人权、对美国商品开放市场并最大限度地降低关税、致力于经济自由化改革的非洲国家才能享受 这些待遇。由此可见，美国通过经贸和援助等手段加强对非洲国家政治发展进程干预力度的做法是 十分明显的。为了确保在非洲利益的顺利实现，美国政府也进一步加大了对非洲国家民主和法制进 程的参与力度，先后支持和帮助１１个非洲国家建立了选举委员会，大力“帮助”非洲国家培训政 府行政管理人员，并提供教育基金培养年轻一代亲西方民主人士。此外，美国政府还非常注重拉拢
非洲国家“新一代”领导人和大力培植亲美势力，并试图通过“新伙伴关系”，把他们完全置于美 国的政治影响之下。克林顿总统此次访问的非洲六国领导人，均被美国视为非洲推行经济“自由化 ”和政治“民主化”的“开明领袖”。他此次非洲之行的重要意图之一，就是通过亲自访问密切美 国同这些国家的关系，使它们成为美国在非洲的可靠“盟友”。（三）积极参与非洲国家解决内部 冲突。美国认为，非洲实现和平与稳定符合美国的利益，有助于美国对非新政策的全面实施。因此 ，美国对解决非洲内部冲突的问题备加关注，并有加大参与解决这些问题力度的趋势。索马里维和 行动失败后，美国虽不愿再直接军事卷入非洲的内部冲突，但并不打算放弃参与解决非洲地区武装 冲突的主动权，而只是在方式上进行了调整。目前，美国主要通过提供资金和装备，帮助非洲国家 建立和训练维和部队的方法，来确保其在参与解决非洲内部冲突问题上的影响力。１９９６年１１ 月，美国制定了“对付非洲危机计划”，并于去年７月开始实施这项计划，准备在５年内为非洲国 家培训出１０个营的维和部队。在此次非洲之行中，克林顿总统参加了在乌干达召开的大湖地区首 脑会议，同与会的非洲国家和政府领导人，就争取实现该地区和平与繁荣问题交换了看法，并与他 们一道签署了勾划美非２１世纪伙伴关系框架的《思德培公报》。此外，美国也极为关注非洲难民 安置、毒品走私、恐怖活动、疾病蔓延（特别是艾滋病）、环境恶化等问题，准备采取措施，帮助 非洲国家解决这些问题。其目的也是为了避免使美国的利益受到直接或间接的损害。三美国开始调 整对非政策以来，明显加强了对非洲的外交攻势，政府要员频繁访问非洲，并一再以不同的形式表明美国对非洲的重视及介入非洲事务的决心。１９９６年２月，美国已故商务部长布朗最后一次访问非洲时曾明确表示，“我们来这里是为了争取我们应得的市场份额，我们不能再把非洲拱手让给欧洲或其他国家”。同年１０月，美国国务卿克里斯托弗访问非洲５国时也强调指出，“我在非洲
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