困境与调整：英国社会保障制度析论田德文内容提要：本文作者指出，从本质上说，现代社会保障制 度是近代以来工业化大生产的衍生物，并已成为现代资本主义生产方式的一个重要方面。第二次世 界大战是世界历史上一个重大的分水岭，对西欧各国说来，“福利国家”的形成与发展标志着一场 重大的社会形态变革。经过战后５０年的发展，英国的社会保障制度已经具备了一整套极其复杂而 完备的体系。现代社会保障制度的基础是大规模的资金投入。如果把在教育方面的投入计算在内， 英国政府每年都须把一半以上的收入用在“福利国家”的建设方面，使其背上了沉重的包袱。英国 社会保障制度面临的最明显的困境是保障费用持续攀升和经济发展相对停滞缓慢之间的尖锐矛盾。 随着英国国民福利期待和生活水平的普遍提高，社会保障费用整体呈自然上升的势头。这是经济进 步的必然结果，也是社会保障费用持续攀升的根本原因。这里存在一个根本性的矛盾；要求提高保 障度的愿望是无限的，而经济发展能够追加投入的资源却是有限的。英国的社会保障制度还面临着 一场社会结构上的危机，这是其深层困境的另一层面。很明显，英国的经济结构和社会结构机制已 在很大程度上把社会保障制度面临的困境恒定化下来。永久的财政危机和永远的修修补补并存。这 种局面无疑给英国未来的经济社会发展投下了阴影。田德文：１９６４年生，现为中国社会科学院 欧洲所研究人员，通讯地址：北京建国门内大街５号（１００７３２）从本质上说，现代社会保障 制度是近代以来工业化大生产的衍生物。作为最早的工业化国家，英国也是世界上最早着手建立社 会保障制度的国家之一。经过１９世纪初的一系列社会立法及本世纪初劳合·乔治自由党政府的全 面社会改革，英国在二战以前就已经确立了社会保障制度的基本框架。当然，这一制度真正走向成 熟和完善还是在二战结束以后。第二次世界大战是世界历史上一个重大的分水岭，对西欧各国说来 ，“福利国家”的形成与发展标志着一场重大的社会形态变革。尽管“福利国家”这个术语有明显 的虚夸的、传媒的意识形态意味，但是战后各发达国家生活水平的普遍提高却是毋庸置疑的，而这 也正是“福利国家”这个语汇的基础语境。当然，生活水平提高的原因是多方面的，经济发展和科 技进步是其主要因素，而财富分配方式的改进无疑也起到了重要的作用。可以说，以完善的社会保 障制度为其基本内涵的“福利国家”建设已经在很大程度上影响到了西欧各国人民的思想方式和生 活方式。一英国的社会保障制度经过战后５０年的发展已经具备了一整套极其复杂而完备的体系。 一般说来，这一体系是由４部分组成的：社会保险制度、国民保健服务、社会救济制度和社会补助 制度。社会保险制度是英国现行社会保障制度的主体部分，其基本机制是由国家强制所有在离校年 龄和退休年龄之间的公民参加保险，同时由国家和雇主注入大量资金，以满足社会保障的基本需求 。按时缴纳社会保险捐款的人可以亨受退休年金、疾病津贴、失业津贴、产妇津贴、寡妇津贴、工 伤与伤残津贴和战争年金等方面的福利。英国社会保障制度的其它３个方面都是无须个人保险的， 是对社会保险制度的补充。国民保健服务建立于１９４８年，这一制度保证凡居住在英国的人，无 须取得保险资格即可在免费或低费用的情况下享受相当完善的医疗保健服务。国民保健服务由３部 分构成，其一是医院与社区保健服务，其二是家庭保健服务，其三是中央健康与杂务服务。这里占 主导地位的是第一项服务，１９９２—１９９３财政年度占到全部医疗保健服务费用的６７６％ 。国民保健制度的资金主要由中央财政支付，占全部费用的８０％以上。１９７６年，英国政府在 １９４８年《国民救济法》的基础上通过了一个《补充津贴法》，建立了比较完整的社会救济制度 。这种制度无须捐款保险，但数额很低，只用来满足特殊阶层居民遇到的特殊困难。社会救济的对 象包括：无权领取保险津贴的人，保险津贴期限已满的人和津贴收入不能满足最低生活需要的人。 救济的形式是发放无捐年金，接受者必须经过严格的资格审查，但得到的津贴数额却很少。由于接 受社会救济会受到广泛的歧视，所以接受救济的人并不是很多。社会补助制度是社会保险制度的另 一补充部分，所有阶层的人无须捐款即可接受社会补助的津贴。社会补助的内容主要包括子女津贴 、家庭信贷、住房津贴和病残看护补助等。以上这４种制度就是英国现行社会保障制度的基本内容 。免费教育虽然也属于社会福利的范畴，但从比较规范的意义上讲，却不属于社会保障制度的范围 。二英国的现行社会保障制度的确已经涵盖了公民从摇篮到坟墓的各个环节，生老病死无不涉及， 是一项庞大的社会系统工程。显然，没有政府强有力的组织和管理，这一系统是绝对运作不起来的 。二战以前，英国的各种社会保障立法和计划，由于都是在不同的时间内一项一项地通过和制定的 ，所以内容分散而杂乱，要么互不相关，要么相互重叠；有的归中央政府管，有的归地方政府管， 很难协调管理。在１９４９年以前，国民健康保险，无捐老年年金和补充年金归卫生部管，失业保 险和救济归劳工及国民服务部管，而工伤事故保险却归内政部管。在这种杂乱的管理体制下，各项 社会保险金和补助很难协调起来，充分地发挥作用。为了解决这一问题，１９４９年，英国立法成 立国民保险部，把各个社会保障项目统管起来，统一设计、统一实施；没有这个基础，就很难想象 战后英国的社会保障制度能够有效地运行起来，并不断地扩大规模。现在，英国的社会保障事务统 一由社会保障部负责，它是英国社会保障制度运行的中枢神经。政府全面进入社会保障领域，是战 后欧美各国的普遍特点。这首先是因为，社会保障制度的性质在战后发生了根本的改变，已经成为 国家的核心职能之一。第二次世界大战和１９２９—１９３３年的经济大萧条使欧美各国普遍认识 到：“自由资本主义制度”存在着严重弊端，在战后社会主义集团的竞争压力下，若不进行相应的 调整，资本主义制度就很难生存下去。这也正是欧美各国在战后普遍开始“福利国家”建设的根本 原因。福利国家的具体目标是在维持充分就业、提高社会保障的前提下追求经济的稳定增长。显然 ，在这种情况下完善社会保障制度已经非比寻常，对西方各国政府具有战略层面上的重要意义。其 次，从社会保障制度内部看来，战后它已经在质和量两方面都发生了根本的变化。从质的方面说来 ，二战以前分散的保障项目只立足防止极少数社会成员因贫困而陷入绝境；而现代社会保障制度则 立足给社会成员提供一种普遍的生活保障，给现代集约化社会大生产的劳动力再生产提供充分的保 证。这种变化反映在量的方面则表现为社会保障涉及的人数急剧增加，保障的规模不断地提高。简 单地说，现代社会保障制度已经成为现代资本主义生产方式的一个重要方面，这也正是资本主义国 家全面进入社会保障领域的深层原因。三现代社会保障制度的基础是大规模的资金投入，１９９３ —１９９４财政年度中，英国在社会保障方面的投入达到６１５亿英镑，在国民保健服务方面的投 入达到３６２９２亿英镑，这两方面的资金投入已经占到当年政府总支出的４０％以上。如果把 政府在教育方面的投入加进来的话，我们可以看到，英国政府每年都须把一半以上的收入用在“福 利国家”的建设。从英国的现行社会保障体制看来，其资金来源主要有两个渠道，一是政府拨款， 二是社会保障捐款，前者是主要的供款者。从１９９２—１９９３财政年度的情况看来，社会保障 捐款只占当年政府总收入的１４％，而政府在社会保障方面的支出则占总收入的３０５％，这之 间已经有了１６５％的差额，但这还没有加上政府在国民保健服务方面的支出，该项支出占当年 政府总收入的１３５％。把两项合起来算，英国政府该年度须在社会保障制度上净投入８００多 亿英镑。这部分资金也就是由政府实行社会再分配的份额①。那么，这笔“转移支付”的资金是由 哪里来的呢？从英国政府的收入结构看起来，其来源有３个：税收、社会保障捐款和公债。税收是 政府的主要财源，占总收入的７０％左右。英国的税收可以分为收入税和消费税两类。收入税种主 要包括收入税、公司税、遗产税和资本收益税，而消费税种主要包括增值税、货物税、消费税和印 花税。从１９９２—１９９３财政年度的情况看来，收入税是政府的首要财源，占政府总收入的２ ２％，其次是增值税，占到１４％，货物税９％，公司税６％。收入税是累进税制，对年收入２１ ２００镑的人只征收２５％，而对２３７００镑以上的人则征收４０％。增值税实行固定税率（１ ７５％），但只对年收入在３７６００镑以上的部分征税。显然，收入越高、纳税也就越多。这 就使得社会保障制度在客观上起到了一定的“均贫富”的作用。它没有，也不可能消除英国的贫富 差距，但其“微调”作用也不可低估。社会保障制度由税收这个点和整个经济制度紧密地结合起来 ，成为经济制度的一个组成部分。没有社会保障制度的充分保证，没有安定的社会环境和完善的劳 动力再生产，经济就无法健康地发展。反过来说，没有经济的持续发展，社会保障制度也就失去了 存在与发展的可能性。这看似简单的一种机制却把社会保障制度牢牢地植根于现代资本主义的生产 方式中，成为一切理论的客观前提。四英国社会保障制度面临的最明显的困境是保障费用的持续攀 升和经济发展相对停滞缓慢之间形成的尖锐矛盾。［附表一］英国社会保障支出的攀升（单位：百 万英镑）１９４９－１９５０１９５９－１９６０１９６９－１９７０１９７９－１９８０１９８ ４－１９８５１９９４－１９９５支出６５７６９８２９１７３９３２８３５３３６２９８６１５ ００指数１００１４９２６４４３１５５２９３５资料来源：据历年《不列颠手册》综合而来，指数系作者计算而得。以上数据说明，仅在最近１０年间，英国的社会保障支出就已经上升了１７倍。１９９４－１９９５财政年度中，社会保障支出已经占到英国国内总产值的１１４％，占到公共支出的３０５％。那么，英国的社会保障费用为什么会持续攀升呢？要回答这个问题，就只
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