地方人大质询制度初探□刘耀目前我国地方人大的质询制度，既有实际工作中的执行不力，又有理论 认识上的缺陷。联系地方人大工作实际，对地方人大质询制度进行考察和分析，从理论上不断加以 完善，对于完善人民代表制度不仅是必要的，也是亟需的。一、地方人大质询制度的概念所谓地方 人大质询制度，是地方国家权力机关组成人员对于行政事务和司法事务，用书面形式向政府及司法 机关提出质问、询问，要求它们在法定期限内作出答复的制度。质询属于人民代表或人大常委会组 成人员个人的行为，一般都由几个人民代表或人大常委会组成人员提出。质询的对象包括本级行政 机关、审判机关和检察机关。质询制度发源于英国，系由请愿权发展而来。第一个正式的质询是１ ７２１年在英国议会提出来的，但直到１８３２年这个惯例并没有得到重大的发展。第一个出现在 英国议会议事程序上的质询是在１８３５年。１８８６年以前，所有的质询都是口头提出的，但自 １８８６年英国议会决议以后，质询的提出只需议员从自己的座位上站起来，并提出他的质询号即 可成立。此后，世界上许多议会制国家都纷纷采用质询制度。我国质询制度的法律规定，最早见诸 于１９５４年宪法。在全国解放前，各根据地和解放区的宪法性文件只规定了监察与弹劾制度。１ ９５４年颁行的宪法和人民代表大会组织法规定，全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各 委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。１９７５年宪法取消了人民代表的质询权。１９７ ８年宪法在总结历史经验教训的基础上，根据发展社会主义民主和健全社会主义法制的需要，恢复 和发展了我国的质询制度。１９７９年五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法》又根据宪法精神，对我国地方人大的质询制度作了明确的 规定。至此，我国地方人大质询制度正式建立。实行质询制度国家的性质虽然不同，但质询的作用 是一致的：一是询明真相，要求有关国家机关及被询人员对所询内容作出实事求是的、详细的答复 ；二是针对工作中存在的问题，及时提出批评和建议，督促、迫使政府及有关人员采取措施加以解 决；三是申诉冤情，要求政府有关部门和司法机关对某些事件进行说明；对其中的冤、假、错案予 以纠正平反；四是增强国家公职人员对人民负责的责任感。正如英国宪法学教授詹宁斯先生所说， 在政治运行机制中，“议会质询是最后的补救方法，而不是最初的补救方法”，“一个议员是想要 纠正一件错事，还是想要攻击哪个大臣，提出质询的权力总是重要的。它迫使各部在它们的行动中 谨慎小心，它能防止一些小小的不公平之事，这些事情是如此普遍地和官僚主义联系一起的；它迫 使行政人员去注意个人的不平之鸣。”（詹宁斯：《英国议会》，商务印书馆１９５９年版，第１ ２３页）二、地方人大质询适用的程序根据八届全国人大常委会第１２次会议修改的地方组织法第 ２８条、第４７条的规定，我国地方人大的质询制度分为地方人民代表大会会议期间的质询和地方 人大常委会会议期间的质询两种。法律对两种质询的提出、对象、形式、决定交受质询机关的机构 、对质询的答复和期限等的规定都不尽相同。（一）地方人代会期间质询适用的程序１．质询的提 出：地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以提出质询案。２．质询的对象 ：本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。３．质询的形式：地方各级人民 代表大会举行会议期间，代表通过书面方式提出质询案。４．决定交受质询机关的机构：质询案提 出后，由地方各级人民代表大会主席团决定交受质询的机关。５．对质询的答复和期限：大会主席 团决定将质询案交受质询的机关后，受质询的机关必须在会议中负责答复。（二）
地方人大常委会 期间质询适用的程序１．质询的提出：地方各级人大常委会会议期间，省、自治区、直辖市、自治 州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会 组成人员三人以上联名，可以向常务委员会提出质询案。２．质询的对象：本级人民政府、人民法 院、人民检察院。３．质询的形式：在地方各级人大常委会会议上，常委会组成人员通过书面方式 提出质询案。４．决定交受质询机关的机构：质询案提出后，由地方各级人大常委会主任会议决定 交受质询的机关。５．对质询的答复和期限：主任会议决定将质询案交受质询机关答复。总的来看 ，地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会常务委员会尽管对质询程序的适用有上述区别， 但作为地方国家权力机关监督同级其它国家机关的有效形式来讲，它们又有着一些共同的程序规则 ：一是质询案只能在“两会”开会期间提出；二是不得以口头而必须以书面的形式提出质询案；三 是单个人无质询权，只有几人通过联名才能行使质询权；四是受质询的机关有义务对质询作出答复 三、地方人大质询制度的完善我国地方人大质询制度建立的时间只有十多年，还不太完善。根据几 年来的实践，借鉴外国议会关于质询的规定，可以考虑在以下几个方面加以改进：（一）允许人大 代表或人大常委会组成人员在“两会”闭会期间提出质询案。由于地方各级人民代表大会和地方各 级人大常委会开会时间较短（省级人代会每年约１０天，省级人大常委会每年开６次左右，每次６ 至１０天，约３６至６０天；县级人代会每年约５天，县级人大常委会每年开６次左右，每次２至 ３天，约１２至１８天），把提质询案的时间仅限在“两会”期间，不利于对其他国家机关进行经 常性的监督，使这些机关及其工作人员出现“两会”期间很自律、“两会”以后无所谓的现象。因 此，建议规定人民代表或人大常委会组成人员在“两会”闭会期间仍可向人大常委会提出质询案， 以保证地方国家权力机关置“一府两院”于经常性的监督之中。（二）建议规定“紧急性质询”。 即在本行政区域内发生自然灾害、社会动荡等重大事件而有关国家机关处理不当，或可能处理不当 时，为了及时补救、纠正失误，或为了避免出现失误，地方人大代表或人大常委会组成人员可以按 照非常程序提出“紧急性质询”。（三）建议规定提出质询时必须遵循的原则。地方人大代表或人 大常委会组成人员在提出质询时，一般要遵循以下原则：①质询对象明确；②质询不应含有辩论、 臆测、非难或讽刺性的内容；③质询内容不得涉及国家机密；④每次会议上，每一代表或常委会组 成人员不得提出超过一件的质询案。提出最后一条原则的理由是，如果每次会议上提出的质询数量 过多、过滥，同级人民政府、人民法院、人民检察院也不可能有问必答。因此，必须对每次会议质 询的数量作出一定的限制。凡提出质询没有遵守上述原则的，地方各级人民代表大会主席团和地方 各级人大常委会主任会议有权拒绝接受。（四）建议规定，如提出质询人对受质询机关的答复不满 意时，可以提出要求，经大会主席团或主任会议决定，由受质询的机关再作答复。这样，可以防止 受质询机关在答复质询时敷衍应付，使之作出负责的答复。（五）建议规定质询的法律后果。当质 询已得到基本清楚的答复之后，“两会”可应提案人的请求，讨论、表决对质询问题的处理，讨论 、表决对有明显过失行为的被质询人或被质询部门的负责人的处置。在质询制度中，只有规定相应 的法律后果，才能体现权责一致的精神，符合现代责任政治的原则，也才能保证质询真正发挥监督 作用。否则，就有可能丧失质询存在的价值。（工作单位：河南省信阳地区人大工委办公室地方人 大质询制度初探@刘耀省$信阳地区人大工委办公室以考虑在以下几个方面加以改进：（一）允许 人大代表或人大常委会组成人员在“两会”闭会期间提出质询案。由于地方各级人民代表大会和地 方各级人大常委会开会时间较短（省级人代会每年约１０天，省级人大常委会每年开６次左右，每 次６至１０天，约３６至６０天；县级人代会每年约５天，县级人大常委会每年开６次左右，每次 ２至３天，约１２至１８天），把提质询案的时间仅限在“两会”期间，不利于对其他国家机关进 行经常性的监督，使这些机关及其工作人员出现“两会”期间很自律、“两会”以后无所谓的现象 。因此，建议规定人民代表或人大常委会组成人员在“两会”闭会期间仍可向人大常委会提出质询 案，以保证地方国家权力机关置“一府两院”于经常性的监督之中。（二）建议规定“紧急性质询 ”。即在本行政区域内发生自然灾害、社会动荡等重大事件而有关国家机关处理不当，或可能处理 不当时，为了及时补救、纠正失误，或为了避免出现失误，地方人大代表或人大常委会组成人员可 以按照非常程序提出“紧急性质询”。（三）建议规定提出质询时必须遵循的原则。地方人大代表 或人大常委会组成人员在提出质询时，一般要遵循以下原则：①质询对象明确；②质询不应含有辩 论、臆测、非难或讽刺性的内容；③质询内容不得涉及国家机密；④每次会议上，每一代表或常委 会组成人员不得提出超过一件的质询案。提出最后一条原则的理由是，如果每次会议上提出的质询 数量过多、过滥，同级人民政府、人民法院、人民检察院也不可能有问必答。因此，必须对每次会 议质询的数量作出一定的限制。凡提出质询没有遵守上述原则的，地方各级人民代表大会主席团和 地方各级人大常委会主任会议有权拒绝接受。（四）建议规定，如提出质询人对受质询机关的答复 不满意时，可以提出要求，经大会主席团或主任会议决定，由受质询的机关再作答复。这样，可以 防止受质询机关在答复质询时敷衍应付，使之作出负责的答复。（五）建议规定质询的法律后果。 当质询已得到基本清楚的答复之后，“两会”可应提案人的请求，讨论、表决对质询问题的处理， 讨论、表决对有明显过失行为的被质询人或被质询部门的负责人的处置。在质询制度中，只有规定相应的法律后果，才能体现权责一致的精神，符合现代责任政治的原则，也才能保证质询真正发挥监督作用。否则，就有可能丧失质询存在的价值。（工作单位：河南省信阳地区人大工委办公室地方人大质询制度初探@刘耀省$信阳地区人大工委办公室
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