从2003年到2005年,山东、福建、湖北、广东、河北、吉林等众多省份,纷纷出台了以“浙 江模式”为主要框架、加快发展县域经济的政府文件,一些地方迫不及待地提出了“抢抓扩权强县 机遇”的口号。在瞄准经济“强县”的同时,人们也把目光盯在了政治“扩权”上———“省管县 ”。最近,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出:有条件的地方可加 快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革<。1>“省直管县” 被中央在重大文件中第一次明确提出。此前,浙江在“省管县”财政体制上的成功尝试,也让很多 人看到这种改革的有效性。因为这样做,直接效应是淡化了地、市一级政府的财政职能,相应减少 了中间管理环节,有效地避免了管理效率的递减。不过,强县扩权的核心,并不只是县级拥有更大 的经济自主权,而是通过财政体制的“扁平化”,渐进带动行政体制的“扁平化”,实现了政府机 构的精简和行政运行成本的降低,促使政府职能合理定位,进而提升整个社会经济生活的统筹协调 水平。一、“强县扩权”风头正劲“省管县”比较早的经验出自浙江,浙江省县域经济的全面发展 ,与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制,但除宁波市外,浙江省其他县(市) 的财政和党政一把手却直接由省管理,是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留 ,浙江县域经济发展的优势非常明显。2003年度2、004年度、2005年度全国百强县中 ,浙江均占30个,稳居全国第一。浙江省从20世纪80年代开始推行市管县体制至今,在实际 运作中就一直有所保留,除宁波市外,其他地区并没有实行严格意义上的市管县体制。这一在过去 看来不太规范的做法,恰恰为浙江今天率先试行省管县改革提供了极为有利的条件。从体制上讲, 行政管理最核心的内容以及行政管理最有效的手段就是财政体制与人事制度。而浙江恰恰在这两个 方面保留了与市管县体制不一致的做法。这在全国各省(区)中是独一无二的,即县(市)财政直 接对省负责,县的主要领导(正职)也由省任免。从一级政府一级财政来看,各省市区的财政应该 是省管地级市和市管县,中央转移支付给省,省转移支付给市,市再分配到县。但浙江省在推行市 管县体制过程中,仍然坚持行政性分权,给市、县以较大的财政自主权,财政体制结算由省管到县 ,而市一级不与所辖县市产生结算关系。实践证明,这一体制有利于县域经济的发展。从省管县角 度来看,由于市不存在对县的财政结算关系,也可以视为省管县改革事实上已经迈出了很重要的一 步<。2>20世纪90年代,浙江曾先后两次出台扩大部分经济发达县(市)经济管理权限的政 策,对加快经济县(市)发展起到了良好的促进作用。早在1992年,为了“在经济上和上海接 轨”,浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权,扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审 批权。2002年8月17日,在浙江省委、省政府的再次强力推动下,又将313项原本属于地 级市经济管理的权限下放给了绍兴、义乌、嘉善等17个县(市)和杭州、宁波的3个区(萧山、 余杭、鄞州)共20个县级行政区。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通 等12大类,几乎囊括了省、市两级政府经济管理权限的所有方面,大大增强了省、县两级政府管 理和协调区域经济社会发展的能力,同时也在很大程度上削弱了地级市的管理权限,进一步扩大了 经济强县(市)的管理权限,从而对市管县所形成的体制性障碍有所突破。浙江县域经济快速发展 的实践证明,“强县扩权”是一项具有积极效应的政策选择,其意义在于:一是增强了县域经济发 展的自主性,有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际;二是为县域经济发展创造了 更多公平的机会,提升了县域经济的发展平台,无论是对决策沟通、信息交流,还是对把握竞争机 遇、争取发展空间,都产生了积极作用;三是提高了县域行政管理的效率,有利于管理者能更加直 接地、近距离地为市场主体提供有效的服务。“自主、公平、效率”是市场经济发展的基本要求, “强县扩权”的政策选择适应了这一要求。近年来,海南、重庆、山东、福建、湖北、广东、河南 、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直 接下放给一些重点县,已收到了较好的功效。强县扩权应是省直管县前的有序过渡,这既是深化行 政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要,也是统筹城乡、建设社会主义新农村的关键环节 。二、市管县体制存在的问题作为我国政治体制改革的一个重要组成部分,市管县体制不仅仅是行 政区划的简单变动或行政管理手段的变革,而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分 配。1958年河北省撤销天津地区,将其所辖之县划归天津市管辖,开创了市管县体制的先例。 1982年后,党中央、国务院充分肯定辽宁省在经济发达地区实行市管县体制的经验,发出《关 于改革地区体制,实行市管县的通知》,并批准了江苏全省实行市管县体制,全国各省、自治区都 扩大了试点,从而出现了市管县的新高潮。到2002年年底,全国332个地级单位中,已有2 75个改为地级市,地级市所领导的县占县级单位总数的70%以上。市管县这种中国特色的行政 层级管理体制之所以在改革开放以后再次得到普遍推行,在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊 要求和体制初步转轨的特点。一方面,农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显形化,需要转 移出来;乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持。另一方面,城市 产业的发展由于受行政区域的限制,缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。显然,在 体制转轨的初期(即市场化改革还未开始时),只能依靠行政体制的改革来满足城乡“互补”、共 同发展的这种要求。当时中央推行市管县体制的主要目的,也是想通过这一行政性体制来沟通城乡 社会,由经济发达的“市”带动周围的“县”和农村的经济发展。可是事实却导致了农村资源大量 向城市集中。特别是1994年分税制改革后,城市集聚的要素越来越多,形势日益不利于农村发 展。市管县成了一种促进城乡分割、城市剥夺农村的体制,在相当的程度上导致所谓“市压县”、 “市卡县”、“市挤县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。在当时经济发达的市并不多,而在推 行市管县体制过程中,大多数的“市”是有原来的“地区”演变过来的。地区本是省级政府的派出 机构,“地改市”以后,“市”成了一级实在的政府,按照我国科层制的要求,相应地增设人大、 政协等权力组织,扩充相关的职能部门和大幅度增加人员,财政负担大大增加。由于地改市自身的 经济基础非常薄弱,尤其是市场化改革以后,国有经济在整个市级经济总量中的比重越来越低,于 是不得不借助行政的力量(而不是正常的经济力量),更多地从所“领导”的县以下地区抽取资金 和资本,以确保这个庞大的市行政机器的正常运转。除了“地改市”,还有一部分是由原来的县或 县级市升格为地级市,划一两个县归它管,实际上是县管县的翻牌;其次还有资源型地级市。这样 升格的地级市,不但不能带动所属县的发展,反而会变本加厉地从所属县及其农村地区吸取资源, 投入到所谓的“市政”建设和城市化发展,以竞相提高城市的“品位”,造成其所管的县域经济的 落后。市管县缺乏法律依据。《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省(自治区、直辖市 )———县(市)———乡(镇)三级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定,因而一 般地级市管县,法律依据不足。目前,大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动, 这与既有的城市概念和功能不符,往往造成城市比较研究中的混乱。行政管理成本大大增加。以前 省、县之间虽然也有个中间层,但主体是地区领导体制。地区作为省(自治区)的派出机构,从职 能任务、机构设置到具体的领导方法,与地级市有明显的区别。那时地区对县的领导很简单、很务 实,而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。从地区领导县体制转到市领导县体制后,省里对县 的领导的各项工作都要经过地级市中转,在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加, 县的自主权明显减少,导致市和县的管理成本大大增加。仅应付市里检查接待一项,县里就应接不 暇。有一级政府的设置,相应就有一级权力机构、审判机关、检察机关等各类机关、事业单位的对口设置,形成一支庞大的“吃皇粮大军”,运行成本巨大。同时,也就造成了人浮于事、互相推诿、互相扯皮、工作效力低下等诸多弊端。以一个中等地级市为例,一般地厅级干部20人,县处级干部200人,科级干部1000人,财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上,每年光工资就要财政支出2亿左右 ,再加上后勤、办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5亿左右,而全国共有260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。市管县违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治,是各国行政管理的一个客观规律。 城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域,在人口的结构、密度、流动性,产业结构、产 业集中程度,以及社会组织结构、社会管理结构等方面,都有着极大的差异,农村的生产和管理分 散性、季节性强,城市二、三产业特别是服务业集中,人流、物流、信息流量大,因而对基础设施 的需求量远远大于农村。实行市管县体制,不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。 三、省直管县基本具备了改革条件在落实科学发展观的实践中,行政体制改革的呼声越来越强烈, 而来自县级的期盼更为迫切。目前我国经济发展、政治稳定,政府职能调整加快,基本具备了省直 管县的改革条件。1.基础保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府,经济与社会事务 完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要,必须加强计划,增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府把主要职能转向宏观调
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