近几年来，印度在东南亚积极稳步地推行“东向”政 策，努力拓展在东南亚的战略空间。作为惟一与印度接壤 的东盟成员国，缅甸成了印度通往东南亚大市场的“陆 桥”。冷战结束后，印度从追求大国地位的外交战略出发， 审慎及时地调整了对缅甸的外交政策。进人新世纪以来， 印度与缅甸在政治、经济、文化等方面的合作呈现出进一 步深化的趋势。 印度与缅甸在独立之后，两国关系的历史大致可分为 以下几个时期:第一，比较友好密切的合作:1948一1961 年;第二，关系暂时疏远:1962一1979年9月，其标志性 事件有缅甸军政府上台后推行“缅甸的社会主义道路”、 印度1971年同苏联结盟、1979年缅甸在哈瓦那会议上退出 不结盟运动;第三，缩小分歧改善关系:1980一1987年， 标志性事件有1980年奈温访问印度和1987年印度总理拉 吉夫·甘地访问缅甸;第四，关系严重恶化:1988年一 1992年，印度对缅甸军政府实行“彻底疏远”政策，印度 不但公开支持缅甸民主运动，而且还与以美国为首的西方 国家联合孤立缅甸军政府<’>。本文的着重点是分析最近十 多年时间里，印度调整对缅甸政策的背后动因及发展走向。 笔者将首先梳理冷战后印缅关系的发展概况;在此基 础上分析印度在缅甸的利益追求及战略目的;最后对未来 走向进行预测，以及简要分析对中国的影响。 一现状综述 冷战结束后，印度开始主动地调整对缅甸政策，主要 表现是改变过去注重人权、民主等道德原则的理想主义， 转而实行现实主义色彩浓厚的“建设性接触”政策。这一 政策调整与印度实行“东向”政策是同步的，也是“东 向”政策的重要一环。 从1991年开始，印度为了向缅甸军政府表示善意，停 止了攻击批评缅甸国家恢复法律和秩序委员会(sLORC) 的广播宣传。1992年在雅加达举行的“不结盟运动”首脑 峰会上，印度表示不反对重新接纳缅甸。作为回应，缅甸 副外长吴巴瑞于1993年3月访问了了印度。同年印度外交 秘书迪克西特在访问缅甸时表示:“我们热爱自己的民主 制，但我们不应该对别国进行布道。”{’〕上述事实表明印缅 关系开始走出低谷，双方通过正式和非正式渠道建立了 “工作关系”(working relarions)仁’」。随着拉奥政府“东向” 政策的出台，印度更加积极地改善与缅甸的各项关系。 政治交往方面高层互访频繁，级别不断提高，意识形 态分歧所带来的对抗性气氛有所缓和。到1997年缅甸正式 加人东盟后，印缅政治关系进一步发展。2仪心年11月缅 甸第二号人物、国家和平与发展委员会(以下简称和发 委)副主席貌埃上将访问印度。2001年2月，印度外长辛 格首次访问缅甸，打破“不与军人政权接触”的惯例。 2003年1月和7月，缅甸外长昊温昂两次访印，实现了双 方外长互访。2003年11月，印度副总统辛格·谢卡哈瓦 特对缅甸进行了为期五天的访问，这是自1987年拉吉夫· 甘地之后出访缅甸级别最高的印度领导人。两国签署了一 系列协议，如《官方和外交签证豁免协议》、《缅甸教育部 和印度人力资源发展部关于教育、人员交流理解备忘录》。 此外双方在边境贸易、毒品控制、文化交流、农业合作、 七J气尹L沪1 11」JZI人Jl 21人少止211，人JIL夕」目尹1」山L了 刁、日钊Jl二砌.7‘‘UUU月..另，l，U， 信息技术合作等领域达成了相关协议，印度还同意在生物 技术方面向缅甸提供帮助，双方就建立联合贸易委员会达 成共识。印度向缅甸的仰光一曼德拉铁路项目提供5700万 美元的贷款。2以)4年10月，缅甸和发委主席丹瑞大将和 副主席貌埃上将访问印度，这是缅甸军政府自1988年上台 以来，缅甸最高领导人首次访问印度。双方就开采石油、 天然气等问题交换了意见。除了高层互访，双方还在“10 +1”(ASEAN+印度)的多边机制里发展各项关系。在长 期困扰印缅关系的缅甸民主改革问题上，印度相应地采取 了较为灵活的措施，弱化了该问题对两国关系的负面影响。 经济合作稳步快速发展，尤其是基础建设项目的合作 成效显著。双边贸易的发展有了较大幅度的增长。1991年 双边贸易额为0、874亿美元，到2001年上升为3.2343亿 美元，2003年达到4.63亿美元，年均增长速度为31%。 印度已成为缅甸第四大贸易伙伴国家。根据印缅联合贸易 委员会预计，到2006年贸易额要达到ro亿美元。为了促 进边境贸易，双方决定2(X碎年在边境开辟第二个官方贸易 点①。在双边贸易结构中，缅甸从印度进口药品、建材、 钢材、小麦等，印度从缅甸进口大米、豆类、木材和玉石。 缅甸始终处于顺差地位，这对改善缅甸国际收支状况很有 好处。印缅在经济合作方面有个突出特点，就是重视基础 设施建设。双方在陆路交通合作方面，建成和拟建的联合 项目有:缅甸西北边境的加那瓦一塔木全长160公里的公 路(已于2001年建成通车);连接印度莫雷一缅甸蒲甘一 泰国夜速(Moreh一Pagan一Mae Sot)的高速公路项目(已 经启动)<4〕;旨在改善印度东北边疆交通状况的“卡拉丹” 计划(正在积极筹划)②。瓦杰帕伊政府还提出了修建一条 连接缅、泰、柬、老、越的新德里一河内铁路计划。此外， 印度对双边能源合作极为关注，随着缅甸阿拉干(Arakan) 地区蕴藏丰富的天然气资源被探明，能源合作也成为了印 缅合作方面的一个潜在热点。双方在能源合作的拟建项目 有:泰曼提(Thimanti)河流的水电项目和跨缅甸、孟加 拉的油气管道项目③。除了双边合作之外，在“嵋公河一 恒河合作计划”(MGG)和“孟印缅斯泰经合组织” (BIMsT一Ec)的多边机制里也有一些合作项目规划，但 由于诸多客观原因成效不显著。 军事安全合作主要集中在打击跨境犯罪、恐怖主义等 非传统安全领域。在印缅边境活跃着多支反对印度中央政 府、谋求独立的分离主义武装队伍。这些武装力量为获得 必要资金，大多从事毒品交易、非法走私、小武器交易等 活动，对印度东北边疆的安全和发展产生了较大影响。印 度军方为打击反政府武装也不惜代价，从1990年至2(X旧 年为期10年的军事行动中，就有1224名政府军官兵丧 士<5>房印磨两办的算灾以乃白身对少黔昆传反政府武装 打击的需要，缅甸军方也经常在边境地区采取军事行动， 这样双方逐步在应对非传统安全问题上保持了定期的接触 与合作。2000年1月和7月，印度前参谋总长马立克为重 启印缅安全对话两次访问仰光。2003年缅甸宣布不允许任 何危害新德里利益的反政府集团利用缅甸领土进行活 动困。2(x科年n月，印度出动6以刃名军人在曼尼普省针 对反叛武装采取军事行动，缅甸军队严密封锁边界予以配 合红’〕。在应对该地区穆斯林极端分子的恐怖行为方面，双 方持相似立场，并在交换情报等方面开展了合作。另外， 印度还在军售、人员培训等方面加大了和缅甸军方的合作。 二印度的利益追求和缅甸的回应 综上所述，从1993年到2的3年的十年间，印缅关系处 于持续上升状态。这十年的双边关系又可细分为两个阶段: 1993一1997年间，双方的接触有限，实质性的合作并不多; 1997年之后，缅甸正式加人东盟，印度把对缅外交纳人到 “东向”政策之中，并且使之服务于印度的大国战略，大大 提升了对缅外交的力度。随着印度自身实力的增强，可以预 见，双边关系还有较大的发展空间。笔者认为，印度之所以 调整对缅政策以及缅甸积极作出回应，无外乎以下几个方面 的原因: 第一，出于地缘政治的考虑。缅甸与印度有长达14(x) 多公里的边界线，印度东北部四个战略十分重要的省份与 缅甸接壤。缅甸扼守安达曼海和孟加拉湾，对印度的海上 交通线至关重要。印度的基本安全考虑是阻止潜在的敌人 控制缅甸以威胁印度的“东大门”。在第二次世界大战时 期，日本一度占领缅甸，对英属印度的安全构成了直接的 威胁。印度著名政治家潘尼迩在《印度的未来和东南亚》 一书中指出:保卫缅甸就是保卫印度
。因此，缅甸的政 局动向及战略走向时刻牵动印度的神经。 1988年，缅甸国内政局出现动荡，印度明确支持“民 主”力量，印度驻缅甸大使甚至公开支持缅甸学生越过边 境到印度。这种做法除了支持“民主”的因素之外，还有 战略上的考虑④。军政府上台后为了打破国际孤立、稳固 政权、发展经济，主动加强了同中国的传统友谊<0>。在这 个背景下，印度为了抵消或抑制中国在缅甸的影响力，不 得不从现实主义地缘政治角度来处理对缅关系。印度的安 全战略是要求缅甸不让第三国利用缅甸的领土来“威胁” 印度，出于对中国在缅甸“势力扩张”的种种猜测，印度 军方甚至明确提出中国在缅甸的军事影响力不能越过钦得 温河的左侧<’“〕。尤其令印度担心的是，中国可能以缅甸为 “踏脚板”进入印度洋⑤。而印度洋历来被印度视为其重大 地缘安全利益所在。因此印度对缅甸安全战略目标包含两 层:一是通过建设性接触，引导、鼓励和推动缅甸“民主 改革”;二是加大对缅甸的影响力，使其减少对中国的依 赖，重新回到“战略中立”的轨道上来。 另外，印度的东北各邦，长期以来由于历史和地理的 原因与中央政府的关系比较松散，该地区的内部安全受到 轻武器泛滥、毒品犯罪以及地区分离主义极端分子的威胁。 大量的反印武装力量以邻国缅甸为藏身、训练的基地，加 大了印度军队的围剿难度。因此印度迫切需要缅甸军方在 打击跨境犯罪方面给予配合<川。 第二，地缘经济的考虑。以缅甸为陆桥，拓展印度通 向东南亚市场的陆路交通。冷战结束后，印度逐步丧失了 它在前苏联和东欧市场的份额，加之它对苏联发展模式失 败的反思，使它主动地逐步调整了“内向型”的发展战 略，其结果就是国大党拉奥政府推行的“经济改革”。此 外，世界经济
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