一所谓市管县体制,是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心,依 据行政权力关系,带动周围农村地区共同发展,形成城乡一体的区域整体。从整个体制背景来看, 当代我国政府体制有八个层次,也就是中央、省区、计划单列市、地市、县市、区、乡镇和村等。 其中计划单列市为副省级。1949年新中国成立后不久,为了保证城市蔬菜等副食品的供应,天 津、无锡、常州、北京和上海等大、中城市自发地领导起周围的县。到1958年年底,全国已有 29个市管辖120个县级单位。1959年12月,第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市 和较大的市可以领导县、自治县的决定》,认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅仅一年的时 间,全国已有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的1/8<。1>改革开放以后,为 了改变地市并存的现象造成的机构重叠、领导多头、条块分割的局面,以及城乡分割的二元经济格 局,实现经济和行政的发展,以地市合并为主要形式的市管县体制再度兴起,并在中央的倡导下以 前所未有的速度发展起来。截至2001年年底,全国共有地级行政建制332个单位,其中地级 市265个,占地级行政建制的80%;地级市领导县的数量占全国总数的70%,人口占总人口 的80%以上。到2002年年底,全国332个地级单位中,已有275个改为地级市,地级市 所领导的县占县级单位总数的70%以上<。2>市管县体制主要是计划经济体制的产物,它在我 国行政管理过程中曾发挥过积极的作用,但随着社会发展,市管县体制存在许多问题。1、市管县 体制缺乏充分的法律依据。《宪法》明确规定,我国行政区划基本格局为省、县、乡三级的同时, 还变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。当时只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪 法》可实行市管县。但在实际中实行市管县的地级市竟达到了259个。可以看出,大多数地级市 管县缺乏法律依据。地级市管县级市更是没有法律依据,因此只能以“代管”的形式来避开与法律 相矛盾的方面。但是,由于这二者的关系是事实上的“直管”,所以其法律依据不足的问题更加突 出,与我们依法行政的要求是背道而驰的。2、管理幅度与管理层级之间的矛盾越来越尖锐。在实 行市管县体制之前,行政管理层级由中央、省、县(市)、乡(镇)四级组成。省县之间的地区行 署,只是省级派出的虚级建制。实行市管县(市)体制后,在省县之间增加了一级管理层次,省县 之间的层次由虚变实,凡是县级市政府及其职能部门,需要向省请示解决的问题,无论是政策性的 还是业务性的问题,要通过地级市这一中间层次,直接沟通的权力被层层截留。由于信息的不对称 ,传递速度的不理想,从而增加了行政成本,降低了行政效率。从这个意义上说,需要尽快形成一 批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市),促进城乡经济和区域经济协调 发展。3、“小马拉大车”的现象不宜乐观。所谓小马拉大车是指发动机动力与车重相比略小的现 象。“小马拉大车”现象的背后隐含着经济发达地区的城市化水平快速提升后,对行政区划体制的 直接冲击以及基层政府权能的良性配置问题。这种现象的出现,将引发不同层级政府的功能需要进 行科学合理的定位和区分。因此,解决“小马拉大车”问题不容懈怠。世界上大多数国家的地方行 政区划实行二级制或三级制,很少四级制,我国是四级制的行政区划、五级制的行政管理层次。过 多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不适应,城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈。 基于这个理由,我们应采取多种方式取消镇级行政层,逐步调整省、市、县的管理权限和行政职能 ,向中央、省、市三级行政体系推进。同时我们也知道,市管县体制改革的主要目的,就是以中心 城市的区位优势,拉动所辖县乡的经济发展。但目前许多城市发挥不出这一作用。在实践中,市管 县体制有三种形式,分别为地市合并、划县入市、建市领县,除省会城市和一些中等发达城市带动 力量较强外,一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市,很难有力量来带动县乡的发展,更 无法带动周边地区的经济发展。4、城乡经济发展不平衡的问题越来越突出。地级市、县分别代表 着各自区域利益的主体,承担着不同的经济社会责任。在实行市管县体制后,引起了城乡两个利益 主体的冲突,尤其是在实行财政分灶吃饭以后,这一矛盾表现得越来越突出。有的市片面地把县当 作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,而忽视农村经济的发展。 有的甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中来,出现了所谓“市刮县”现象,反而阻碍了农 村经济的进步和发展。这就出现了市领导县,而不再是市帮县、市带县,形成了所谓“市压县”、 “市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。这样一来,导致我国的城乡地区差别 越来越突出,与当前提倡的服务型政府理念不相符合,不利于解决地级市与县(市)之间的经济社 会发展中的利益矛盾,不利于加强县域经济、统筹城乡发展。二众所周知,行政层级越多,管理成 本越高,管理效率越低。随着交通通信事业的发展,政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变, 减少行政层级,扩大管理跨度已成为社会发展的客观要求。鉴于目前我国地级市这一层级的现状, 我们可以考虑从裁撤地级市入手,推进行政管理层级的压缩和改革。1、放权。即赋予县相当于地 级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北等省在这方面就已先行一步。如2004 年10月,福建省委、省政府出台的《关于加快县域经济发展的若干意见》明确规定:除国家法律 和政策明确规定由地级市审批或审核的外,其余的省、市政府审批权均授予县(市)政府行使,由 县(市)自行审批;省直各部门对县(市)的各类专项补助直接下达到县(市),抄送各地级市主 管部门备案。这样一来,在财政体制和审批体制上,县(市)和地级市从上下级关系变成了一定程 度上的“兄弟关系”<。3>另外,湖北省已于2004年同时推行“省管县”和“乡财县管”的
改革。尽管各地的改革措施不一,改革的力度也不一样,但是改革的思路是一致的,都是给予县一 级政府以更大的发展自主权,把一些行政审批权力(主要是地级市的权力)直接下放给县一级政府 。许多地区将政府间关系中的财政管理的扁平化作为改革重点,以减少中间环节,降低行政成本和 提高行政管理的时效性,缓解县乡困难,促进县域经济更快更好地发展。2、脱钩。即在条件成熟 的地方由省直管县,实现县市和所在地级市脱钩。市县脱钩对于地级市的直接挑战在于,地级财政 收入减少,政府能够运用行政权力发挥作用的空间缩小;间接挑战在于,县的经济管理权限不断扩 大,对地级市经济发展发起挑战,地级市面临更加激烈的外部竞争。这实际上是把地级市从城乡合 治的泥潭中解救出来,重新专注于城市的发展。将有限的精力、有限的知识用于自身熟悉的城市区 域,从决策的角度保证城市发展的正确定位。同时,市县脱钩也内在包含着赋予城市发展更大的选 择空间。而且,原有事权的取消也必然伴随着负担的减轻。所以,从一定程度上说,市县脱钩对地 级市也是一种放权减负。但是,要警惕市县脱钩后,地级市财政收入减少,城市空心化的危险,从 而导致城市衰退。市县脱钩必然伴随一部分县域离心化的趋势,关键是防止这种离心化趋势被其他 县域盲目效仿。解决这种潜在威胁的途径依然是强化地级市与相关县域的经济联系,保证其经济发 展的连续性和稳定性。3、分省。即划小省的管辖范围。就是要在经济发达和地位重要的中心城市 实现中央直辖,用增设直辖市的办法划小省的范围。也就是缩省并县,省县直辖,建立省县两级地 方政府体制,相应地取消城镇的行政级别,仅按人口规模划分大中小城市和小城镇,除首都、省会 城市及若干中心城市外,所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。这有利于加强中央的权威,调 动地方的积极性;有利于发展社会主义市场经济,进一步推动改革开放事业的向前发展。重庆市实 现直辖以后,通过两次行政管理体制的调整,撤消了由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地 区三个地市级中间管理层次,构建起“两级政府三级管理”的新体制,实现了重庆市对40个区县 的直接管理。重庆市现有的行政管理模式,节约了大量机构和编制,降低了行政管理成本。目前全 国财政供养人口比例为35∶1,而重庆市为52∶1,由此每年节约的财政支出就达32亿元< 。4>三在推行市管县体制改革的同时要兼顾市县关系,协调好中心城市的扩张与县域经济发展的 关系,在县与中心城市之间建立一种新型的竞争-合作-分工关系,使城市和区域共生、共荣,相 互依托,合作发展。这就需要正确处理好以下几种关系:1、不搞“一刀切”。从生产关系一定要 适应生产力发展要求这一规律出发,对已形成市场经济内在联系的区域,不宜再进行人为分割,可 将地级中心城市做大,发挥中心城市的辐射和带动作用。对县域经济发展仍然相对落后、经济内在 联系不大的地区,不宜搞行政“拉郎配”,组合成大县,仍可保留较小的行政单元。在行政级别上 ,省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅级、处级三种层次。另外,由于各省的省情和实施的条件 不同,加之我国是个国土广阔、人口庞大、民族众多、自然地理条件十分复杂、经济社会人文环境 明显不同、省区之间和城乡之间发展水平差异很大的国家。正因为如此,处于不同发展阶段的各省 之间在市县关系的融洽程度、利益矛盾的程度与表现形式,以及对市管县体制的利弊等方面并不完 全相同。有的地级市与县(市)之间的关系相当融洽,竞争与合作的关系处理较好;而有的市县之 间经济利益矛盾十分突出,竞争有余、合作乏力,甚至于不择手段拉关系、争项目。而在这种矛盾冲突中,地级市往往利用其掌握的行政权力,使县(市)处于不利的地位,在一定程度上制约了县(市)域经济的发展。因此,我们不能不顾省情搞“一刀切”,盲目地推进“强县扩权”模式。2、要和行政管理与审批制度改革相吻合。减少行政层级以后,对省一级和中央一级的管理能力提出
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