历史经验证明,外交实践需贴近不断变化的世界,以适应新的挑战和国家利益的需要。随着全球化和 信息化的发展,国际社会的舆论、观念和信息等因素对一国外交政策的影响与日俱增。在这一背景 下,西方许多国家开始重新审视其外交政策结构,权衡“软权力”和“硬权力”的相对重要性,把重视话语影响的公共外交(publicdiplomacy)推向前台。本文试图对公共外交进行系统研究,着重探讨中国公共外交的发展 和演变,评估其体系缺失,再思其体系构建。理论解析“公共外交”一说最早源于美国。1965年,塔夫兹大学(TuftsUniversity)弗莱彻法律外交学院院长埃德蒙·格里恩(Edmund Gullion)首次使用这一概念,之后此概念即逐渐散见于各类著述中。根据1987年美国官 方的规范定义,公共外交指的是“由政府发起交流项目,利用电台等信息传播手段,了解、获悉和 影响其他国家的舆论,减少其他国家政府和民众对美国产生的错误观念,提高美国在国外公42众 中的形象和影响力,进而增加美国国家利益的活动”。①公共外交不同于民间外交,前者指一国政 府对他国民众的外交活动,即以公众为受体的外交形式;后者则是以公众为主体的外交形式,是一 国的民众与他国民众之间的交流活动。②与政府对政府的传统外交形式相比,公共外交的行为方式 是间接的,是“隐藏的说服者”③,在很大程度上能改变另一国政治生态,促进有利于自己的政策 产出。④作为传统外交的重要补充,公共外交在国家外交战略中扮演着重要的角色。约瑟夫·奈认 为,公共外交的价值不仅在于能获取特定时限的目标,而且具有惠及所有国际事务的潜力,是实现 一国长期战略目标必不可少的部分。①首先,公共外交可为国际互动创造信任机制。公共外交在现 代外交政策体系中的作用日益显现,主要在于它被视为一种在国外培植信任和理解的有效工具,其 重要使命之一就是向国外民众展示本国的正面形象,感化国外民众,以对本国形成亲和力。其次, 这种“软性”政策是为一系列硬性目标的成功铺路,最直接的效果就是带来经济利益的最大化。过 去仅仅通过经济手段追求经济利益的做法在今天的全球化时代已不复存在,“文化与经济、情感和 品牌、惯例与价值观不再分离”②。国家可借助这一政治色彩相对较弱的外交形式塑造有利的宏观 经济结构。信息、文化交流与经济领导人在私人层面上形成的亲密文化关联,尤其能促进政府间的 经济合作,并加强商业部门和国外民众的沟通,使之接触新的信息和教育资讯,催生充满活力的大 众消费社会。③现在,公共外交对传统外交的增效作用日益为世界各国所认同。美国的公共外交是 其外交政策中的一个恒常主题,一直担负着向世界散播美国价值观和思想理念的重任,今天更成了 美国“国务院战略计划”的两大支柱之一。美国政府官员认为,开展公共外交是对大众媒体革命的 自然适应,是与文化对政治影响力不断增加相呼应的。④其他国家也愈来愈依赖这一手段创造与国 际社会对话的气氛。法国、加拿大、德国、日本等国已将公共外交当成各自对外政策中不可或缺的 “中枢”和“支柱”。为了追求其世界影响力,法国正努力公关,力求提高自己在世界舞台的声音 ,传播独具法兰西个性的价值观、标准和惯例。加拿大政府投入巨资,向国外民众推广其“以和为 上”的价值标准,以使加拿大文化得到国外族群的认同。德国当前对外政策中的核心原则之一,是 创立跨越意识形态和文化障碍的对话网络,向国外“有学识的群体”讲述其价值观和准则。日本政 府也正积极实施一种海外文化大战略,试图引导周边国家民众重新认识日本的形象。⑤公共外交如 果说是大国获取硬权力的辅助手段的话,那么对一些中小国家来说则有着更重要的意义。它们意识 到,由于没有足够的硬权力,只能倚重软权力手段争夺关键的国际制高点。利用公共外交在国际舞 台上展现自己的存在,是这些国家基本的对外战略模式。意大利、印度、伊朗、土耳其等国家的决 策者,都把信息和文化合作的外交方式看成评估本国的海外形象以及与国外社会建立深层和稳固关 系的重要指标。⑥可以说,通过公共外交营造理解、善意和趋同的互信机制,已被各国视为与他国 建立信任关系不可或缺的手段。发展与评估中国外交中虽然没有公共外交思想的系统表述,但公共 外交的实践由来已久,主要表现为对外宣传、国际交流和传播活动。从思想渊源看,中国传统文化 中早有公共外交思想的萌芽。历史上的许多古训至今广为称颂,比如“得道多助,失道寡助”,“ 道”得传,或“传道”尔后方能获助;所谓战争获胜三要素“天时、地利、人和”中的“人和”, “师出有名”,以及“名正而言顺”、“言顺而事达”等等①,其中包涵了丰富的公共外交思想。 进入现代尤其是新中国成立后,中国也在不断开展公共外交的尝试,主要经历了从最初的单一对外 宣传到初创公共外交体系的过程。(1)建国初的对外宣传。新中国成立后,为了壮大社会主义力 量,中国外交战略集中于两条战线上,一是与苏联发展“一边倒”的关系,另一个是反对美国为中 心的帝国主义和霸权主义。这一时期中国对外宣传的范围相对狭小,主要局限于社会主义阵营以及 部分亚非拉国家,宣传途径以新华社在社会主义国家和亚非拉国家设立的分社为主,并出版了一些 对外宣传刊物,如1950年发行的《人民中国》、1951年创刊的《中国建设》等,都先后用 英语、俄语、日语和法语等语种出版。1958年出版的《北京周报》是一份代表中国政府立场, 介绍和分析中国政治、经济、文化的新闻性周刊,具有权威性、新闻性和资料性,在中国对外传播 中占有重要地位。②另外,这期间还成立了中国国际广播电台,宣传目标以与社会主义阵营国家的 交流和了解为主,并针对两种不同制度与西方国家展开口舌之战。这一时期的对外宣传凸显意识形 态色彩,与外界缺少融通与互动,主要为单向宣传。(2)改革开放后,中国对外宣传逐步走向成 熟。随着对外经济开放政策的落实,国家经济不断发展,国内政治环境日益宽松,一种多门类、多 渠道、多层次的全方位对外传播格局开始形成,一批新的对外宣传媒介开始创办,如英文版《中国 日报》、《人民日报》海外版以及中央电视台的国际卫星频道等,成为中国对外传播的重要窗口和 主要信息源。③这一时期的对外宣传主要表现为国内外互动明显增加,逐渐由单向宣传转变为双向 融通。宣传重点也表现出一定的主动性,但宣传集中于经济方面,缺乏以全方位国家形象工程为主 体的自我意识。(3)冷战结束后,对外宣传工作的重点从强调宣传策略转向创建公共外交体系。 中国真正意义上的公共外交是从这个时期开始的。随着苏联和东欧国家的解体,原社会主义阵营国 家呈现出分兵应战的态势,开始确立各自的公共外交定位。中国的外交压力也逐步增加,西方国家 对中国的态度由先前针对意识形态的责难转到对其他阵地的攻击,“中国威胁论”逐渐浮出水面。 为平息西方社会的误解和敌视,中国开始改变对外宣传方式,逐渐形成一种复合宣传战略,公共外 交体系初具雏形。国家开始把公共外交的重点放在国外普通民众身上,并通过市场机制有效地开展 说服性宣传,以期达到五个目标:向外界传达中国的声音;展示中国的良好形象;批驳对中国的歪 曲报道;改善国际环境;对他国的决策施加影响。与以往单一宣传形式相比,此时公共外交呈现出 宣传技能上的多样化特点:既重视对外宣传也重视对外文化交流,促使文化产业更具竞争力和影响 力;加强对外宣传的市场机制研究,以促进外交攻关活动;优先报道重大事件,对国外的失真报道 定期纠错,做到有来有往,及时监控国际舆论状态。总之,自20世纪90年代以来,中国公共外 交的目标已瞄准国家整体形象的塑造,确保外交成为经济发展的增效阀。近年来随着“和平发展” 理念的深入,中国开始有意识地塑造与国际社会合作、作为维护世界和平重要力量的形象。然而, 中国仍然面临着比较严峻的国际舆论环境。一方面,西方大国利用资金和技术优势垄断世界舆论阵 地,以民主、政体和意识形态等方面的差异为借口,向中国发起舆论大战,极力封锁中国正面的声 音,使许多国家的民众先入为主地接受大国的“观念要挟”。可以说,当前世界舆论市场的导向基 本上为数个大国所掌控。另一方面,随着近几十年经济持续迅速发展,中国的综合国力和国际地位 日益提高,这引起原本对中国有成见的国家的担心和恐惧,它们开始鼓吹“中国威胁论”,强化对 中国的观念输入和舆论渗透。这些现象在某种程度上说明,中国的公共外交并没有达到积极引导国 外舆论的理想效果。从内因上说,这是由于中国公共外交的发展还存在某些缺失。其一,重硬权力 轻软权力。在外交决策中,决策者可选择的手段有多种,但其起点主要是对硬权力和软权力进行甑 别和掌控。①硬权力一般指军事和经济等有形力量,无疑是国家追求的首要目标,但“软权力并非 懦夫的权力”,②软权力和硬权力各司其职,不能相互替代。在中国,硬实力主要表现在经济领域 ,软权力则体现在经济背后的文化价值和形象塑造。长期以来,尤其是改革开放以后,为了提高经 济实力,改善人民生活,中国政府确立了以经济带外交的主导思想,这无疑是符合中国国情的;但 在不少部门中逐步形成了一个不恰当的观念,认为经济搞上去了,国力提升了,国际形象就自然改 变了,致使中国外交偏重国家间关系和高级政治,不太关注长时段隐性权力的打造。一个典型的例 子是,有人认为中美关系在某一时段变好了,美国人就对中国友好了,却不能解释为什么白宫对华 示好而国会却仍反华。实际上,他们忽略了国会是美国民意的宣泄场这样一个事实。这也是近年“ 中国威胁论”产生、蔓延和强化的一个不可忽视的原因。其二,政策姿态“内向”。由于文化上的 差异,各国的对外政策决策方式也有不同。西方国家文化的外显性,决定了它们的公共外交模式是大张旗鼓的侵入式。例如,美国在冷战期间实施的公共外交刻意强调其开放性,扬声提调,感觉颇为体面和自信。而按中国传统来看,这颇有“干涉”别国内政之嫌,不容易广为接受。正因为有这种思维定势,中国在开展公共外
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