“从基层上看去,中国社会是乡土社会的。”<1>(P6)费孝通先生指出,乡土中国是一个差序 格局的社会“,我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好像把石头丢在上面而发生的一圈圈推 出去的波纹,每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。”<1>(P26)在这一格局中, 中国基层维系着一种以情感和利益为基础的“关系”,实际政治操作也遵循这一规则。应该说,乡 镇恢复建制以来,乡镇政权在我国农村的经济发展和社会进步方面无疑都做出了巨大的贡献;但是 ,在发展过程中,传统体制下乡镇政府的管理任务逐渐消解:在社会主义市场经济体制下,不需要 催种耕种了;有了便利的交通和通讯。一、维度一:乡镇政府职能嬗变的动因分析“在科技进步、 私人企业的范围进一步扩展、文化生活变得愈益复杂的地方,政府也就增加了新的任务。这种事变 的发生与政府抱有的特定的哲学无关……从长远来看,政府承担的职责是由变化着的环境支配的。 ”<2>(P165)发展政府实际上就是在适应的阶段增加或者减少政府的职能,扩大或者缩小 政府职能的边界。作为基层的乡镇政府,进入21世纪,其职能行使的经济环境、行政环境和管理 理念都发生了变化,这就对原有的乡镇政府职能提出了挑战。1.经济发展的要求。农村经济成份 呈现多元化态势。就农村经济的形式看,有集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济等多种形 式;从所有制的结构看,有单一所有制经济和混合所有制经济,公有制经济和非公有制经济;从各 种所有制成份的比例来看,农村非公有制经济发展很快,其工业增加值已占到农村工业增加值总量 的一半。农村经济结构也发生了转变。农业生产结构由以种植业为主的单一农业向农林牧渔并举的 综合性农业转变。从统计上看,农林牧渔在农业总产值中的构成由1978年的80.0:3.4 :15.0:1.6变为2001年的55.2:3.6:30.4:10.8。就从事农业生产 的劳动力结构变化看,到2001年从事农业生产的劳动力已下降到农村劳动力总量的67.3% 。农村产业结构也发生历史性转变。目前,农业与非农产业产值的比例已从1978年的7:3变 成3:7。农民的消费结构也开始发生变化。农村经济有了很大的发展,要求有更为宽松和自由的 发展空间。农村发展走的是城镇化道路。与世界上的其它国家相比,目前我国城市化发展的总体水 平是比较低的,有统计资料显示,目前全世界平均城市化水平约为48%,发达国家城市化的水平 更是高达70%-80%,我国目前却只有30%左右。加快以中心镇为主体的小城镇建设便成了 农村现代化发展的首要选择,而这一进程的成功,关键的是要充分调动作为小城镇发展战略具体实 施者——乡镇政府的积极性,如增强小城镇的集聚能力需要乡镇政府出台配套政策和相关的制度作 支撑。如乡镇政府可制定灵活的户籍制度、相对自主的土地使用政策、城镇社会保障制度等为城镇 化建设提供保障。然而,事实上乡镇政府作为“块块”对属于“条条”的乡镇“七站八所”缺乏应 有的制约权,一方面乡镇政府作为基层政权必须对辖区的行政事务负责管理,另一方面由于“块块 ”与“条条”受制的主体不同,利益不同,认识问题的角度也就不同,最终导致乡镇政府有令难行 ,有禁难止。不仅如此,随着中心城镇建设的发展,它在规模及功能方面将与一般的小城市一样, 如何有效做好城镇管理工作,这些都是摆在乡镇政府面前的问题。2.管理实践的要求。
乡镇政府 管理对象和管理权限的变化。随着经济文化交流的日益频繁,传统式的农民已为受到现代文明熏陶 的新型农民所代替。农民已分化出多种职业角色,除传统农业劳动者外,还有农民工、雇工、
农民 知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡村集体企业管理者、农村社会事务管理者等 。他们将现代城市文明的信息和新的生存理念带回了农村,崇尚富有文明已成为农民的价值取向, 其权利、平等、竞争等现代思想观念正在不断确立并强化。也就是说,处于转型时期的农民,既不 同于以农为主的传统农民,又不同于以脑力劳动为职业的知识分子阶层。过去乡镇政府主要管理对 象是封闭状态下的农民,而现在则是开放条件下的农民。而这一现象也带出了一系列的问题,譬如 ,大量的农民进城,将其老人和孩子留在家中,这些老年人和未成年人该如何看管;又如有些农民 举家进城,只有户籍关系留在原籍,这种形在实虚的户籍关系该如何处理等等,这些问题对乡镇政 府能力提出了挑战。村民自治的趋势。封建中国,国家与社会的关系长期处于凝固化之中,“在上 为极专制之政府,居下为极放任之人民,人民与政府的关系,除纳税诉讼外,几不相过问。”<3 >(P49)乡镇政府权力向村委会回归,这是村民自治的必然要求。但从最近几年的实践看,在 许多地方,乡镇政府与村委会的关系并不完全符合法律的规定,不少乡镇政府仍把村委会当作自己 的直接下属行政组织,沿用传统的“领导”方法进行指挥管理,变相地把村级自治组织变成了乡镇 政府的附属和派出机构,从而使村民自治徒有虚名。这必然导致乡镇政府与民争利、党群干群关系 紧张,久之必然导致严重的合法性危机,于是,“国家经常处于两难的境地:如果保护基层政权的 威信,往往会激化基层政权和社会利益的冲突;如果保护村民权益,又不能不在结果上‘损害’基 层政权的权力”。<4>(P4)轰轰烈烈的税费改革。2000年在安徽省试点开始税费改革, “农村税费改革在减轻农民负担的同时,也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再 以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务,村民委员会可以从沉重的行政事务中 解脱出来,将主要精力和时间用于本村的公共事务,使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能 。”<5>但是农村税费改革将农村发展中深层次矛盾逼到了层面上来。一方面,农村税费改革在 减轻农民负担的同时也给基层财政收入带来减收因素。如山东临沂市2001年涉农财政总收入为 13.5亿元,2002年(改革后),农业税(含农业特产税)和乡村公益事业金收入共7.6 亿元,涉农财政收入存在4.2亿元的政策内缺口;2003年该市来自农业的财政收入仅有5. 8亿元,政策内缺口进一步扩大。另一方面,农村税费改革后县乡财政承担的事权并没有减少,特 别是2003年“两取消”后,县乡财政收入来源更为狭小,收支矛盾徒然加剧,农村税费改革提 前引爆了乡村债务危机。面对此种困境,乡镇政府该如何解决?3.新行政管理理念的要求。服务 型管理理念。市场经济的发展要求有独立的主体,独立的经营管理,以家庭联产承包为主的责任制 在农村的普遍推行,瓦解了农村产品计划经济的基础,使广大农民摆脱了旧体制的束缚,获得了生 产经营的自主权。这意味着政府权力应当从对农村经济组织和农民生产经营的全面直接干预中退出 ,在农户的生产与社会的市场之间架起一座桥梁,组织建立较为完善的社会化服务体系,而不是陷 入繁忙的细小事务不能自拔。法治型管理理念。市场经济是法治经济,与市场经济相适应的政府必 须是负责任、讲法治的政府,应该变“政府至上”为公民至上,法律至上,即要通过责任和法治确 立政府新的管理理念,使“治国者先受治于法”,也就是乡镇政府要做到行政行为的实质合法、程 序合法和内容合法。然而,由于受长期封建专制和人治传统思想的影响,“政府至上”、“政府高 明”的观念根深蒂固,使乡镇政府在决策上带有很浓的个人主义色彩。二、维度二:乡镇政府职能 的价值定位西方政治哲学中存在着自由主义和社群主义的争论,“把自由主义与社群主义的争论归 结到一点,就是国家不应当做什么和应当做什么。前者把重点放在国家不应当做什么上,而后者则 强调国家应当做什么。”<6>从争论中我们可以得出这样的结论:人们希望从争论中确定出在什 么样的阶段到底需要我们的政府做些什么,然后才能够确定怎么样去做,否则必定是个无效能的政 府。也就是说,只有准确定位政府职能,才能解决政府职能转变的问题,而不能把政府职能转变当 成机构精简与合并的简单的技术性操作,更不能把它当作权力同类项的合并或转移。这种调整变换 过程就是政府“卸载”和承担新功能的过程。1.乡镇政府的经济职能应定位在协调。农村经济的 发展要求乡镇政府必须从直接干预农业生产的活动中退出来,把发展经济的职能交给社会、交给群 众,即要从层层分解、下达的计划、任务、具体指标的贯彻落实中解脱出来,干自己该干的事情, 合理制定农业经济结构调整的规划。(1)由主抓大农业向主抓大市场转变,为农民“产品转化为 商品”的实现牵线搭桥。乡镇政府应把市场服务作为服务农民的重要工作,及时提供产前、产中、 产后服务,为农民解除后顾之忧。产前服务主要是给农民提供先进技术、优良品种、优质农资和单 家独户解决不了的基础公共产品等必备的生产条件;产中服务主要是在生产过程中及时对农民进行 技术指导,深入田间地头帮助农民解决生产难题;产后服务主要是市场的引导问题,解决农副产品 的销售问题,帮助农民更好地实现劳动成果的市场价值。(2)乡镇政府应从包揽企业的活动中退 出来,实现政企分开。市场经济条件下的经济活动听命于市场而不是政府,是市场法则而不是行政 命令在起作用。因此,要对现有的乡镇企业进行产权制度改革,明晰产权关系,走民营化的路子, 搞公有民营、混有民营、民有民营。而乡镇政府应从企业中解脱出来,为行业协会的发展及开展工 作搞好保护、扶持、协调和服务。2.乡镇政府的社会管理职能应定位在服务。从统治型到管理型 再到服务型的转变,相应地行政模式也由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”转变,这 是统治和管理,管理和服务此消彼长的动态变化,也是政府职能历史演进的趋势。当前,随着农村经济的进一步放开搞活,农民生产经营活动的自主程度、经营范围远远超出了原有的空间。这就迫切需要乡镇政府从农村经济发展的全过程和全方位着眼,以群众是否需要和需要什么,作为乡镇的职责,从过去“管、收、批”的干预型越位政府,转变为“扶、帮、助”的服务型补位政府,把以
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