政府职能转变是当前各类矛盾交织的汇集点,建设公共服务型政府,有利于解决经济社会中的突出矛 盾和问题,对完善社会主义市场经济体制具有决定性意义。建设公共服务型政府的关键是要抓住其 主题、主线和主旨。一、正确界定市场经济中政府职能是建设公共服务型政府的主题现代市场经济 中,市场与政府有明确分工,市场配置资源,政府纠正市场失灵。市场提供私人产品,政府提供公 共产品,提供公共产品和公共服务是政府首要的、根本的职能。但由于历史和制度的一些原因,我 国政府在建设社会主义市场经济的实践中,公共服务职能迟迟不到位,客观上存在着“越位”、“ 错位”和“缺位’’现象:“越位”主要表现在,不该由政府管的事情政府插手了,如政府部门直 接干预企业人事安排和内部管理,过多地参与直接生产经营活动,地方政府和企业一起争上市、争 投资项目等;“错位”主要表现在,中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的 交叉、重复,机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠;“缺位”主要表现在,应 当由政府来管的事情政府没有管,在市场无法调节的某些地方出现了“真空,”如应由政府提供的 医疗、就业、
社会保障、教育等公共产品仍然短缺,不能满足人民群众的需要。上述“三位现象” 产生的一个根本原因是对于社会主义市场经济条件下政府职能的界定不清晰,在实践中,我们误把 政府经济职能与政府直接参与投资、直接参与经济建设、直接参与资源分配等同起来,尤其是与经 济建设等同起来。不可否认,经济建设型政府,对比传统计划经济体制下的全能型政府是一个进步 ——它降低了经济转轨的风险,确保了经济建设的速度和效率。然而,经济建设型政府存在一个严 重的“致命伤”——政府作为经济发展的主体力量,起主导作用。政府主导,政府既作裁判员又作 运动员,妨碍了公平竞争市场环境的形成,不利于企业的发展和市场竞争机制的形成;政府主导不 可避免地要形成以GDP为中心,造成经济社会发展的严重失衡;政府主导意味着政府直接掌握大 量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力,这就导致了“寻租活动”出现,腐败问题的产生 ,不断扩张的行政权力和资本结合,就会抑制市场资源的合理配置,人为的扭曲市场机制。从改革 的角度上来看,经济建设型政府只能是一个过渡,随着市场化改革进程的深入,客观上要求政府转 变职能,建立公共服务型政府。经过二十多年的市场改革和经济发展,我国客观上已经为建立公共 服务型政府奠定了基础。首先,从市场主体看,以公有制为主体、多种所有制经济并存的基本格局 已经形成,我国60%的GDP和70%的新增就业都是由民营经济提供的,市场经济的主体是企 业而且是民营企业,政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。其次,从市场配置资源的程 度看,尽管各种制度和市场尚不完善,但是市场的基础性作用已越来越充分地显现出来,我国已经 实现了价格的98%由市场定价,企业融资有50%以上是通过资本市场直接融资。政府主导经济 不仅妨碍公平、公正的市场环境的形成,还会严重影响市场信用和市场秩序的建立。多年的经济建 设重任,消耗了政府太多的精力、物力、财力,政府自身也有着强烈的改革需求。诚然,改革意味 着政府的发展思路、管理方式、调控手段、机构设置等等各方面的调整和转变,但说到底仍然是围 绕政府和市场二者之间的关系找出路,让市场干自己的事,让政府干自己应干的事,一直是经济改 革和政府改革的价值取向,理顺政府和市场的关系,正确定位政府的职能也一直是政府改革和经济 改革的主旋律。正确界定政府在市场经济中的职能,理所当然也是建设公共服务型政府的主题。对 此可以作如下探讨:首先,关于政府职能的定位,党的十六届三中全会明确提出了十六字方针,即 “经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。具体来说,经济调节主要是经济发展的中长期规 划和有效的宏观调理论导刊2006.3控,市场监管主要是制定和完善经济运行机制,创造平等 竞争的市场环境,公共服务主要是指为企业和群众提供公共产品,社会管理主要是运用公共政策来 促进社会发展和社会进步。也就是说,政府在市场经济条件下扮演的角色是经济发展的调控者、改 革开放的推动者、有效制度的制定者、市场秩序的监管者、公共产品的提供者、和谐社会的保障者 ,把职能切实转变到引导、规范、监管、服务上来。经济调节也好,市场监督也好还是社会管理, 其本质都是公共服务。因此,公共服务是公共服务型政府的首要、根本职能;其次,要实现政府职 能的上述转变和角色转变,就必须强化政府公共服务理念和公共服务职能,把政府的职责和功能切 实转变到提供公共服务上来。具体而言,一是最大限度地削减政府直接干预经济的职能,把市场能 够解决的问题交由市场去解决,充分发挥市场配置资源的基础性作用;二是实现由优先经济发展目 标向经济社会协调发展目标转变,政府工作重心转移到解决社会的重大问题和矛盾上来;三是加快 建立公共型财政体制,加大对基础教育、社会保障等基本公共品和服务的供给及基础设施投入;四 是将政府过去承担的社会职能向社会组织转化,变全能政府为有限政府、服务政府。二、协调经济 社会的和谐发展是建设公共服务型政府的主线通过对内改革和对外开放,引入市场竞争机制,我国 经济实现了迅速的发展,并取得了举世瞩目的成就,从1978年的改革开放以来,年均GDP增 长速度达到9.4%,2003年,经济总量更是突破11万亿元人民币,经济总量跃居世界第六 ,人均GDP首次超过1000美元,我国从低收入国家进入中低收入国家行列,中国也成为世界 上最具有活力的经济体之一。但是,我国在经济增长取得巨大成就的同时也出现了把单纯的经济增 长,特别是GDP增长作为发展核心的问题,客观上对社会发展和人的发展重视不够。随着市场化 改革的深入,我国经济社会发展的诸多不协调因素日益显露,产生了较为严重的生态失衡、社会失 衡现象,经济社会生活中突出的矛盾表现如:收入差距、贫富差距不断拉大,农村贫困、城市弱势 群体贫困问题日益突出;就业压力大,就业形势严峻,农村大量剩余劳动力亟待转移,而城市失业 人口又高居不下;医疗、基础教育、社会保障等公共产品历史欠账太多,有效供给长期严重不足, 难以满足人民群众日益增长的公共需求;生产安全、卫生安全、食品安全事故频繁发生等,社会秩 序急需重建。单纯的经济增长并不能自动形成社会的协调发展,经济发展所带来的一系列社会问题 ,是致使经济社会发展不协调的主要原因;另一方面,社会发展滞后所引发的一系列社会矛盾,如 果不能及时、妥善的处理,必将阻碍经济发展。20世纪90年代,拉美国家在发展经济时,由于 没有处理好社会发展问题,陷入了现代化的陷阱,社会矛盾激化,最终导致经济发展徘徊不前,引 发社会动荡和倒退。由于经济发展不能自动实现社会的发展,这就需要有另外一种力量协调经济社 会的发展,这种力量主要就是国家及其代理人政府。政府可以通过制订公共政策和提供公共产品弥 补经济发展局限,协调经济社会发展,如通过提供公共产品,满足公众的公共需求,解决经济发展 中的医疗、基础教育、就业和社会保障问题;通过税收和其他经济手段调节收入差距、贫富差距; 通过制定法律和对环境污染的治理,缓解生态危机等等。政府是协调经济社会发展的主导力量,政 府权力的公共性也决定了政府必须协调经济社会发展。因为,经济社会的协调发展说到底是关于人 的发展问题,经济发展只是基础和手段,人的发展才是最终的目的,协调经济社会的和谐发展就是 要处理好经济发展与人的发展关系,使经济发展更好的促进人的发展,因此,作为公共利益集中代 表的政府,协调经济社会和谐发展是其主要职责,政府应当而且也必须协调好经济社会的发展。当 前我国经济社会出现的一系列不协调问题,是我国政府在协调经济社会发展职责上的“缺位”。我 国经济社会的现实压力,迫切需要政府“归位”——建设公共服务型政府,强化公共服务能力,协 调好经济社会发展。国际经验也表明,人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期,既 是黄金发展期,也是矛盾凸显期,处理好了社会发展问题,经济就会实现平稳较快发展,不丧失发 展的黄金时期,最终实现现代化;如果处理的不好,经济就会停滞不前,社会矛盾就会加剧,引发 社会震荡。恰当地处理好经济发展中的各种社会矛盾和问题,就显得尤其重要。经济发展与社会协 调发展是一个动态平衡的过程,随着经济的发展,新的社会矛盾、新的社会问题又会出现,因此, 政府在协调经济社会的发展过程中,应当在发展中协调,在协调中发展,寻求协调与发展的和谐统 一。正是从这个意义上说,协调经济社会的和谐发展是建设公共服务型政府的主线。三、满足人民 群众日益增长的公共需求是建设公共服务型政府的主旨随着我国社会由温饱型向发展型的转变,人 民群众的需求结构发生了深刻的变化,由最初的基本生活需求过渡到全面发展的公共需求,公共安 全、公共医疗、公共卫生、教育、社会保障等方面的公共需求已经成为需求结构的主体。具体来看 ,首先是教育需求增长强劲。2003年,中国人民银行在全国50个大、中、小城市进行的城镇 储户问卷调查显示,居民储蓄“攒教育费”的现象稳居居民储蓄动机的首位。国家统计局2001 年调查表明,我国城市家庭教育消费占家庭消费的65.5%,有56.5%的家长把孩子教育投 资列为第一位;其次是医疗卫生需求剧增。卫生部2004年12月公布的最新全国卫生服务调查 结果显示:过去10年,我国年患病人次为50.8亿,比1993年增加了7.3亿人次。卫生 部2004年12月2日发布的第三次国家卫生服务调查分析报告显示,过去5年中在年均医疗卫生支出上,城市和农村居民分别增长了13.5%和11.8%。医药卫生消费支出已成为中国居民继家庭食品、教育支出后的第三大消费;再次是社会保障需求大幅度攀升。根据劳动社会保障部的统计,到2003年底我国参加失业保险人数达到10373万人,比1998年底增加240
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