温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点 。”这表明我国的行政改革从横向的同一层级政府减人、减事、合并机构的量变改革,深入到纵向 的不同层级政府之间“减少层级”的立体式的质变革命。一、社会主义市场经济的深入发展是政府 层级改革的深层动因一方面是政府权力与社会权力关系的重塑。中国从计划经济向市场经济转变的 关键问题是解决好国家与社会的关系问题。因为计划经济的本质在于政府权力至上,而市场经济的 本质则在于以社会权力为本位。这必然涉及政府权力与社会权力的重新界定问题,中国政府与社会 应建构一种什么样的关系范式。政府与社会的关系范式,主要包括以下四种,即:强政府与弱社会 模式、强政府与强社会模式、弱政府与强社会模式以及弱政府与弱社会模式。随着社会主义市场经 济的深化,建构一种强政府与强社会合作关系模式,应是我国政府与社会关系范式的理想选择。这 是一个强调分权的社会,从政府权力的角度出发,主要是指政府和社会分权,政府向社会转移资源 配置、经济管理和社会服务方面的事务性职能的过程,这是一个政府职能社会化的过程。而这就要 求政府从高高立于社会之上转变为积极融入社会之中,权力的重心需要下沉,其原则就是“凡低一 级政府能做好的事,高一级政府就没必要插手”。从而使政府纵向结构由金字塔型向扁平型转变。 另一方面是信息传递日益简单化。随着信息时代的来临,以计算机技术尤其以互联网为支撑的网络 化社会正在形成。同时,交通网络发达,使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短,信息在快 速传递过程中的完整性和时效性得以保证,信息传递日益简单化。从而使政府结构从金字塔型向扁 平型转化在技术上成为可能。这就使原先为保证信息传递速度和质量之间达到最佳平衡的等级森严 的科层制组织反而成为阻碍信息的传递速度、影响信息传递的质量的结构性阻力。因而需要压平层 级,减少政府权力运行层级链。二、建构省管县(市)体制是减少政府层次的理想路径减少政府层 次是市场经济发展的必然要求。就中国从历史和现实来说,在目前的省、市、县、乡镇四级地方政 府中,最稳定的是省和县两级。省级的稳定是不言自明的,至于省下分几级则视具体环境而言。从 中国的历史看,自秦朝行郡县制两千余年以来,县级是最稳定的存在。这是由县级政府本身在整个 政府层次的位置特点决定的,它是“领导机关的基层,又是基层的领导机关”。可以减少的只能是 市级或乡镇政府。关于乡镇政府的改革尚存争议。但取消或虚化市级政府,实现省管县(市)的体 制改革思路则已成为政、学两界的共识。实际上海南省出于建省较晚,土地面积和人口较少等因素 ,已经完全实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。重庆直辖后,也完全过 渡到直管区、县。但从其他省份的现实来看,省管县(市)体制虽在理论上是最理想的状态,但如 果进入改革的操作层面,会遇到众多的难题。因为省管县(市)的体制改革是一个复杂的系统工程 ,可谓“牵一发而动全身”。成败的关键在于改革的制度设计是否适合中国本身的情境及其发展。 为此“强县扩权”成为目前比较现实的路径选择。三、“强县扩权”是层级改革的现实选择(一“ )强县扩权”的实践过程。从2002年起,湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始 了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了 近似于“省管县”的格局。各省在“强县扩权”过程中,虽有细微的差异,但扩权原则基本一致— —能放都放。所扩之权大同小异,一般而言主要是两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外, 须经市审批或由市管理的,出扩权县(市)自行审批、管理;二是须经市审核、报省审批的,由扩 权县直接报省审批,报市备案。“强县扩权”的根本动因就在于随着我国市场经济体制的建立和不 断完善,市场在资源配置中的基础性作用明显增强。而市领导县体制是从计划经济出发设计的政府 治理制度,本身就内含着与市场运行逻辑的冲突。当在市场经济发展初期,这种冲突处于隐性状态 。随着市场经济的深入发展,特别是一些经济相对发达的省份和地区,县域经济的异军突起,这种 冲突就逐渐显性化。其表现为市县利益冲突加剧。而在这种冲突中,地级市往往为了自身利益利用 其掌握的行政权力干预市场经济的运行逻辑,在一定程度上成了制约县域经济的发展的瓶颈。“市 管县”体制的合理性逐渐丧失,反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。当然各省在推进“强县 扩权”过程中,并没有“一刀切”,而是坚持因地制宜,分类指导。在一些辐射能力强的大中城市 周边,“市管县”的体制在这些地方还是运作良好的。通过县改区等途径,成功得把县域经济整合 到市域经济当中,实现城乡一体化,形成区域经济中心城市。现实生活中相当一部分所谓的副省级 城市正是此类中心城市的写照。惟有如此,方能避免实行省管县(市)可能产生的弊端,实现城乡 良性分治。(二)科学合理的运行体系建构是“强县扩权”成功的关键。虽然目前“强县扩权”取 得了一些成效,但其最终能否成功,关键在于扩权之后配套改革能否跟上。如果“强县扩权”的配 套改革跟不上,就扩权县而言就极有可能产生形形色色“放权不落地”的问题或者“落地不稳”的 问题。从而使改革前功尽弃。要避免这种情况的发生,关键是依据“所扩之权”处理好两个体系的 整体重构和省、市、县三级政府职能的转变:所谓两个关系的整体重构一个是指省县之间直接沟通 体系的建立;一个是市县之间在新体制下相互协调体系的建立。同时省、市、县三级政府的机构和 职能都应有相应的转变:省级政府应针对现状由省里出台补充政策和配套文件,省直各部门应依省 政府文件精神积极制定本领域的扩权具体实施办法,出台实施细则,使扩权县(市)及相关部门易 操作实施。保证所扩之权落实到位。市级政府应依据省政府文件精神进行机构改革和职能转变。从 改革试点的情况来看,这一层级还存在相当的疑问和困惑需要解决,心里还有下意识的抵触和某种 失落感。因此,这方面还应做大量艰苦深入细致的工作,要考虑比较稳妥的渐进式改革方案,尽量 减少震荡。对县级政府而言,应避免简单地把放权当成事权的转移。应本着为人民服务的理念,根 据本地经济社会发展的现状,实现县级行政管理体制的创新,用好所扩之权。(三)省管县(市) 是“强县扩权”的发展方向。省管县(市)体制的核心功能是适应了社会主义市场经济发展提出的 政府职能转变的需要。但由于历史的惯性等制约因素,地级行政建制在目前是一个现实,在短期内 将其虚化或撤销,是不现实的。从目前市管县的体制是无法直接转型到省管县(市)体制的,必须 选择积极稳妥的策略,所以“强县扩权”应是省直管县(市)体制建构前的逻辑起点。在“强县扩 权”经过一个时期发展的基础上,经过一个中间环节即“扩权强县”,逐步过渡到省管县(市)体 制。在“扩权强县”阶段关键是实现“两个直接”,即“省直接管理县的财政体制”和“省直接任 命县主要领导人的体制”。从而在财权和人事权方面实际上实现“省管县”行政体制。此外,由于 任何行政组织的管理层次和管理幅度之间存在反比例关系。就省管县(市)的体制而言,省管县( 市)一般恰到好处的数量应是40个左右,太多了根本就无力去管。所以从“强县扩权”到省管县 (市)的改革应先在经济较发达、省域面积处于中小程度、且改革呼声比较强烈的地方进行试点,然后在全国以现有基础的省级区划等改革背景下,稳步推进到全国范围,最终实现省全面直管县(市)。政府层级改革视角下的“强县扩权”@王孝勇$南京师范大学公共管理学院
@朱昌好$南京炮兵学院政治理论教研室随着社会主义市场经济的深化和信息化社会的形成,建构一 种强政府与强社会合作关系模式,应是我国政府与社会关系范式的理想选择。为此,减少政府层级 ,实现省管县(市)的体制成为必然,当前部分省实行的以下放行政审批权为核心的“强县扩权” 正是这一进程的现实路径选择的起点。
社会主义市场经济;;
政府层级;;强县扩权;;省管县( 市)配套改革能否跟上。如果“强县扩权”的配套改革跟不上,就扩权县而言就极有可能产生形形 色色“放权不落地”的问题或者“落地不稳”的问题。从而使改革前功尽弃。要避免这种情况的发 生,关键是依据“所扩之权”处理好两个体系的整体重构和省、市、县三级政府职能的转变:所谓 两个关系的整体重构一个是指省县之间直接沟通体系的建立;一个是市县之间在新体制下相互协调 体系的建立。同时省、市、县三级政府的机构和职能都应有相应的转变:省级政府应针对现状由省 里出台补充政策和配套文件,省直各部门应依省政府文件精神积极制定本领域的扩权具体实施办法 ,出台实施细则,使扩权县(市)及相关部门易操作实施。保证所扩之权落实到位。市级政府应依 据省政府文件精神进行机构改革和职能转变。从改革试点的情况来看,这一层级还存在相当的疑问 和困惑需要解决,心里还有下意识的抵触和某种失落感。因此,这方面还应做大量艰苦深入细致的 工作,要考虑比较稳妥的渐进式改革方案,尽量减少震荡。对县级政府而言,应避免简单地把放权 当成事权的转移。应本着为人民服务的理念,根据本地经济社会发展的现状,实现县级行政管理体 制的创新,用好所扩之权。(三)省管县(市)是“强县扩权”的发展方向。省管县(市)体制的 核心功能是适应了社会主义市场经济发展提出的政府职能转变的需要。但由于历史的惯性等制约因 素,地级行政建制在目前是一个现实,在短期内将其虚化或撤销,是不现实的。从目前市管县的体 制是无法直接转型到省管县(市)体制的,必须选择积极稳妥的策略,所以“强县扩权”应是省直 管县(市)体制建构前的逻辑起点。在“强县扩权”经过一个时期发展的基础上,经过一个中间环 节即“扩权强县”,逐步过渡到省管县(市)体制。在“扩权强县”阶段关键是实现“两个直接”,即“省直接管理县的财政体制”和“省直接任命县主要领导人的体制”。从而在财权和人事权方面
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