1982年，党中央、国务院开始在江 苏、辽宁进行改革地区体制、实行地级市 领导县体制的试点，1983年在全国大面 积试行。随后，中央正式发出《关于地市 州党政机关机构改革若干问题的通知》， 要求“积极试行地、市合并”。 地级市管县体制自此开始在全国范 围内推行。目前，我国除4个直辖市和部 分自治区外，大多数省区都是实行“市管 县”体制。 这种体制在改革开放初期，曾发挥 过积极的作用。但在大力建设和谐社会 的今天，作为中国地方行政管理体制主 要形式的“
市管县”体制，却遭遇到了行 政管理层级改革的严重挑战。 地级市成县级财政“抽水机” “市管县”体制施行20多年后的今 天，这种体制在一些专家、学者看来，似 有‘，弊病”在身，而“病源诱因”却在地级 市。“地级市成为了县级财政的‘抽水 机”’一这种说法虽然较为尖锐，但是 对地级市的垢病也不能说是无稽之谈。 就拿记者20多年前曾经就读过的 河南信阳市来说吧!该科也处江淮之间， 介于鄂豫皖3省结合部，素有“北国江 南、江南北国”之称，总人曰780方。1 998 年6月，经国务院批准撤销信阳地区，建 立地级市。信阳交通、通信条件优越，区 位优势十分明显，应该说，像这样的“鱼 米之乡‘，.本应成为河南省乃至全国的富 裕地区之一。但直到现在，全市所辖的8 个县中仍有5个还是国家重点贫困县， 有3个是省定贫困县。 那么，是什么原因造成了信阳这个 区位优势明显的地方经济发展如此缓 慢，甚至有的农民还相当贫困呢?信阳师 范学院教授、硕士研究生导师张新光告 诉儒脊政缭叁勘记者，是体制性障碍导致 上层建筑超出了地方经济承受力。他举 例说，信阳市从1995年到2004年的7 年间，财政收人虽由8.4亿元增长到12.2 亿元，但同期的财政支出也由巧.37亿元 猛增到40亿元。而全市乡、村负债总额 高达巧亿元，平均每个乡(镇)在600万 元以上，平均每个村在100万元左右。 张新光教授还分析说，追根溯源，问 题的关键在于建国后信阳行政区划设置 不合理、且变动频繁。尤其是“撤地设市” 后，全市则政供养人员由1998年的18 万人，增加到2004年的25万人，官民之 比由1:43提高到1:31。这还是在1965年 从信阳地区中分离出了一个驻马店地区 后的情况。如今驻马店市财政供养人员 也已达到了24.5万人(当年“分家”时仅 为2.1万人)，地方财政收人全年只有 13，5亿元，而财政支出却高达37亿元。 为了维持庞大的市级机构运转，子州l?1在 靠长期吃国家财政补贴过日子的同时， 就是挤占众山些本属于县里的财政资金。 记者掌握的湖南沪溪县的情况也能 说明这个问题。这里虽然山多地少，但矿 产资源极为丰富，然而，使人难以想象的 是、该县矿业审批权、水资源管理权由省 市掌握，具体工作却全部落在县里，而相 应的收费则按5:3:2的比例分配，80矢被 上级部门拿走，县里连工作成本都难么 保证。 针对这种现象，辽宁省省情研究所 所长梁启东指出，“市管县”体制有着明 显的倾向性，它主要是为市里服务的，县 (市)成为了地级市的“附属行政单位”。 一些市的市政官员为了在短短的任期内 搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地 级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压 县”、“市吃县伙“市刮县”的局面。 对此尴尬局面，国家行政学院经济 学教研部教授张占斌认为，在省和县之 间，加进一个地级市机构，在目前财政转 移支付和分税制的情况下，地级市成了 “抽水机”，为了中心城市的发展，往往截 留所辖县的资金，一些大项目也安排在 市区，从而使得城乡差距越来越大。 “市管县”体制 制约县域经济发展 2003年，国务院发展研究中心对湖 北襄阳县做的调查显示，1997~2000年 间，该县农业灾害严重，非涝即旱。但县 财政支援农业生产的支出，除每年近 20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数， 缺口达43ro万元，相当于实际支出的 4.3倍。而据湖北省发改委政策法规处王 晓峻介绍，湖北省约有6。~70个县(市) 财政普遍比较弱，是典型的“吃饭财政”， 很多都是负债运行。 这种现象在全国并不少见。有不少 专家分析认为，在这种显而易见的脆弱 县域经济背后，是僵化的“市管县”体制 的严重束缚。江苏省城市发展研究院院 长张锋教授说，在这样的情况下，经济实 力弱小的地级市根本无法起到辐射、带 动周边农村的作用，反而会在与所辖经 济强县的博弈中耗费本就不多的公共财 政和行政资源，最后导致捉襟见肘的县 级财政雪上加霜。襄阳县的情况就是最 明显的例证。 张锋教授还分析说，当初实行“市管 县”打破了多年来市县之间的行政壁垒 和城乡分割、工农分离的格局，发挥了中 心城市对农村经济的拉动作用。但后来 赫乡 讲，与当时的现实需要是相符合的，但推 及全国，则明显欠缺因时因地的考虑。” 重庆工学院会计学院副教授冯俏彬说: “‘市管县’体制得以推行在相当大的程 度上还是基于地方利益的一哄而上和跟 风行为，即使是在当时体制条件下也是 难以起到‘以市带县’的作用。” 记者在采访中也感到，虽然设置“市 管县”的本意是为了加强城市与农村的 沟通和联系，发挥城市的辐射、带动作 用，但是在实际施行过程中，由于城市与 农村的巨大差异性，城市政府更多的是 考虑市区发展，很难兼顾农村的建设。相 反，有的地方为了城市的发展，截留了省 里本来分给县里的资源，从而造成了城 市和农村的矛盾、摩擦。 上截留，下级县(市)敢怒而不敢言。如广 西的东兴市是防城港市“代管”的县级 市。东兴市财政局一位负责人透露，由于 防城港市本级的财政收人难以维持其自 身的运转，财政收人较好的东兴市就被 防城港市“抽走大量资金”。 二是“权力漏斗”。争权和争利的事 情在一些地级市和县级市之间不断发 生。如福建省的武夷山风景区，原来一直 归武夷山市(县级市)管理，但从2002年 开始，南平市〔地级市)设置了“南平市武 夷山风景区工作委员会，’，南平市一位副 市长任“一把手”，人事权收归南平市，形 成了武夷山市管旅游促销和日常管理， 南平市管决策的局面。争权背后的焦点， 却是利益“蛋糕”的分配。 三是“效率漏斗”。特别是当地企业 苦不堪言，因为办理有关手续需要来回 折腾，耽误了他们大量的时间，以致失去 了一些机遇。如福建晋江市有进出口业 务的企业700多家，企业进目商品要到 省里办理“自动进口许可证”，晋江市(县 级市)外经部门审核完后，企业还要经过 泉州市(地级市)外经部门审核才能报到 省里。这样繁琐的办证手续，令不少企业 怨声载道。 这种独到见解的“漏斗”说，直戳“市 管县”体制的弊端。特别是财政“漏斗” 说，形象地描绘了地级市行政成本过大 的现实。的确，一个中等地级市，每年光 工资就要财政支出2亿元左右，再加上 后勤、办公经费等，一个地级市一年本级 的则.政支出达到5亿元左右，而目前全 国共有283个地级市，匡算下来，每年全 国单地级市本级的财政支出就要在1415 亿元以上。 管理层次过多造成行政成本和社会 成本高，也是学术界对此垢病比较多的 主要原因。从另一个方面讲，由于大部分 的经济、社会决策权归地级市所有，县级 政府的公共行政创新精神受到压抑，也 直接影响到了县级行政的效能。 由此可见，改革“市管县”体制对解 决城乡二元经济结构，破解束缚县域经 济发展体制是最现实的“路径”选择。而 在当前“市管县”体制尚难破解的情况 下，要求“扩权强县”的呼声已日趋强烈。 改革“市管县”体制迫在眉睫 “漏斗”说反衬地级市 行政成本过大 我国目前推行的大致是五级财政制 度，而国际上一般则是兰级财政制度。专 家称，每增加一个层级会导致管理成本 的大幅增加。 《缭望》新闻周刊记者任卫东、吴亮 通过对广西东兴市、福建泉州市和南平 市等地的实地采访认为，地级市的弊端 越来越明显，犹如“三大漏斗”: 一是“财政漏斗飞由于一些地级市 本身城区的经济总量较小，靠自身财力 不足以每年拿出几个亿的资金维持地级 市运转，只能靠行政手段对下“抽血，’.对 目前我国县级财政收人只占全国的 21%，财政供养人员却占到全国的71%， 使县级拥有的“
行政权”与“财政权”不相 匹配。通过改革“市管县”体制强化县一 级，已成为我国实现城乡经济社会协调 发展的最佳选择。如吉林省从2005年下 半年开始施行“扩权强县”改革后，在财 政体制上实行“省直管县”，同时调整了 财政分配关系，实行激励性转移支付制 度，明确表示力争对县(市)的财政转移 支付力度每年增加工个百分点，县(市) 上划省的共享收人增量全部返还，省分 成的土地出让金除按规定集中少量资金 用于农业土地开发也全部返还给县(市) 等，这就大大增强了县域经济的财政支 撑能力。 改革目前的“市管县”体制，能在相 当程度上清除制约县域发展的现行经济 与社会管理体制、运行机制的障碍。当前 的“扩权强县”改革，目的就是在现行“市 管县”体制不变的情况下，把部分权力下 放给县一级，不仅下放审批权，同时还下 放相应的收费权等，以减少管理层次，提 高工作效率，降低行政成本，推动扩权县 沛)抓住机遇，加快发展，促进城乡经济 和区域经济协调发展。 不少专家、学者认为，这项改革对于 发展中的中国来说，已是箭在弦上，势在 必行。 其实，在“市管县”体制下的“扩权强 县”，其实质是摆正地级市市辖区与县域 关系，在城区与乡村之间寻求一种平衡。 认清“扩权强县”在扬弃“市管县”弊端、 减缓“省直管县”改革震荡方面的意义， 并做好务实的推进工作，应是刻不容缓 的当务之急了。口“市管县”体制积弊管窥@邓平辉$《廉政瞭望》!记者开始试水于浙江的"扩权强县"改革,当前正在我国一些省市如火如荼
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