一个国家的公民政治参与程度 ,反映着这个国家的民主发展水平。人民代表大会制度是我国的根本政治制度 ,无疑是公民最重要、最根本的政治参与形式。对于我国广大公民而言 ,通过直接选举代表组成地方人民代表大会 ,来代表他们行使管理国家事务的权力 ,是最广泛、最现实、最直接、最有效的政治参与途径。本文将从直接选举产生的人大代表的构成情况着眼 ,对我国公民通过直接选举实现政治参与的总体状况进行考察 ,以寻求扩大公民政治参与的途径。 一、代表构成概况及其成因我国的人大代表实行的是非专职化原则 ,代表当选后不脱离原来的工作岗位 ,这样既能使代表与选民保持紧密联系 ,也便于选民对代表进行监督 ,但同时也使代表有了利益上的局限性。在直接选举中要保证选出的代表能够代表最广大人民的利益 ,就必须充分注重代表的广泛性和代表性。例如《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》规定 ,地方各级人民代表大会的代表 ,应当具有广泛性 ;县级以上的地方各级人民代表大会代表中 ,工人、农民、知识分子、国家工作人员、人民解放军、少数民族、各政党和爱国人士、归国华侨、台籍同胞等要有适当数量的代表 ;代表中妇女应当有一定的比例。在选举中 ,多数地方会进一步对代表构成作出大致的比例要求 ,比如工农代表占 40 %左右 ,知识分子代表占 30 %左右 ,干部代表占 2 0 %左右 ,归侨和其他方面的代表占 1 0 %左右 ;代表中非中共党员的比例不低于 35 % ,等等。从以往的实践效果来看 ,这种做法对确保民主的广泛性、特别是在保障普通群众的民主权利方面发挥着重要作用。但同时也出现了一些问题 ,较为明显的就是代表中的“三多三少”现象 ,即中共党员多、非中共党员少 ,干部多、群众少 ,男的多、女的少 ,并且这种格局多年来一直无法改变。近年来 ,代表中又出现新“两多两少”的趋势 ,即个私业主多、社会弱势群体少 ;经营管理者多、普通职工少。尽管代表构成实际上发生了剧烈变化 ,但统计数字依然保持着稳定平衡。很多地方为了使构成符合要求 ,对统计口径随意调整 ,如把领导干部代表中学历较高的计入知识分子代表中 ,把个私业主和经营管理者代表计入工农代表中 ,等等。之所以会出现以上情况 ,原因在于以下三点 :一是按阶级和身份确定代表构成不适应当前的社会结构。改革开放以来 ,虽然工人、农民两大阶级的基本格局没有改变 ,但深刻的职业分化使原有的同一阶级内部出现了具有不同经济地位和利益特点的社会阶层。当前工人阶级大致可以分为五个阶层 ,农民阶级是我国人数最多的阶级 ,大致可分成七个阶层。此外还有民营科技企业的创业人员和科技人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等阶层<1 > 。有学者曾将当前中国社会划分成 2 0多个阶层。随着改革的深化 ,这些阶层之间的利益冲突显得复杂激烈。因此 ,继续沿用计划经济时代的阶级和身份划分方法来平衡社会各方的政治利益已变得不合时宜 ,对现实矛盾起不到调解作用。二是对代表先进性和代表性的理解出现偏差。为使选出的代表能更好地为人民服务 ,代表的先进性和代表性越来越被重视 ,这是一种好现象。但在实践中 ,出现了简单化倾向 ,把先进性和代表性等同于高学历和高职位 ,等同于企业家和先富者 ,在代表中积极扩大这类群体的比例。但这类群体中的佼佼者并不是都适合当代表 ,况且有的是本人无此意愿 ,而地方上主动安排其当选为代表。从长远看 ,过分强调或突出某个阶层或集团的利益并不能促进整个经济的持续发展和社会的公平与进步。这样做既浪费有限的政治资源 ,又构成对其他阶层的不公平。三是选举制度设计和选举操作不够完善。我国现行的选举制度虽然经过 2 0多年的发展 ,从总体上趋于完善 ,但在某些环节上还存在着致命的“硬伤”,没有得到选民们的充分认同。通过调查了解到 ,选民认为选举程序中存在的问题主要有两个 :一是“领导旨意”加“黑箱作业” ,二是“计划”色彩太浓 ,缺乏竞争性。正是由于这两个问题的存在 ,使许多选民对选举的民主性和公正性缺乏信心 ,从而影响了他们参选的积极性<2 > 。但是在各级选举机构的艰苦努力下 ,选民参选率仍能高达 90 %以上。不过由于多数选民属于消极参选 ,选举结果所能体现的真正民意也就难以估量。 二、代表构成的变化与公民的政治参与现状 代表构成的变化对公民的政治参与状况产生着直接的影响 ,原因在于这种变化从本质上体现着社会各阶层政治和经济利益格局的调整。当前的代表构成所体现的公民政治参与状况 ,可以从两个方面进行考察。(一)好的方面1 .新兴阶层利益得到体现。据国家工商总局的统计资料 ,从 1 993年到 2 0 0 2年 ,登记的私营企业户数由 2 3.8万户增加到 2 4 3 .5万户 ,这表明已形成了一个庞大的私营企业主阶层。此外 ,科技人员、管理技术人员等新阶层也不断壮大。这些阶层中的许多精英人士 ,已当选为各级人大代表。全国第五次抽样调查数据显示 ,被调查的私营企业主中被选为各级人大代表的占 1 7.4% ,其中县市两级占 1 6.5% <3 > 。这么多新兴阶层的代表进入各级权力机关 ,表明我国的民主机制是富有活力的。对新兴阶层提升政治地位、表达政治诉求的意愿的满足 ,起到了扩大民主、维护社会稳定的作用。2 .代表整体素质得到提高。代表参加行使国家权力必须具备较高的政治素质、文化素质和相关专业素质 ,这样可以保证权力机关的高水平运作。从目前看 ,一是代表自身的综合素质有了提高 ,工作能力比较强 ;二是各领域的专业人士在增加 ,代表的总体知识结构得到优化。这样就为各级人民代表大会更好地行使国家权力机关的职能打好了基础。代表素质的提高也为选出结构更加科学合理的常委会组成人员提供了条件 ,有利于常委会更好地发挥审议决定重大事项以及监督政府和“两院”的作用。3 .代表参政水平得到提高。随着代表素质的提高 ,代表的履职水平也不断提高。代表参政过程中的大局观和全局观、对整体利益和自身利益关系的把握能力都在增强。代表在提出的议案和建议中对宏观性和全局性事项予以更多的关注 ,所提内容的广度和深度大大增加 ,很多是关系到地方和行业发展的重要问题 ,具有很强的针对性和专业性。在闭会期间 ,代表能够围绕当前的中心工作和热点问题进行视察 ,取得了较好的实效。(二 )不完善的方面1 .民主参与范围不广。对照前面提到的工人阶级和农民阶级中的 1 2个阶层来看代表构成 ,可以发现绝大多数代表只来源于其中少数几个阶层 ,如党政机关和国有企事业单位干部、知识分子、农民企业家、农村党政干部等 ,还有就是来源于个私业主、经营管理者等新阶层 ,而人数最多的普通工人和农民中产生的代表则是凤毛麟角 ,处于社会底层的社会弱势群体中则几乎没有代表产生。尽管有少数富于社会责任感的精英阶层的代表也会为普通群众代言 ,但价值取向的差异和利益联系的松散 ,使这种取决于代表个人素质的做法不可能起到完善的制度安排所发挥的作用。特别是精英阶层在其他政治资源和经济资源领域明显占据着优势地位 ,普通群众在那些领域中更被忽视与边缘化。在代议制民主体制下 ,这种多数阶层在政治博弈中的缺位对民主的损害是显而易见的 ,所引起的后果也是相当严重的 ,既不符合让绝大多数人享有民主这一社会主义民主的本质属性 ,也不能代表最广大人民的利益。2 .代表责任意识不强。虽然宪法和法律规定 ,代表是由选举产生 ,必须对选民负责 ,受选民监督 ,反映人民的利益和要求 ,但“人民代表代表人民利益”仅仅是一句空洞的政治口号 ,并没有一套衔接细密的程序设计使之成为一种有效的利益保障机制<4> 。许多代表由于不是真正通过竞争当选的 ,对民情民意并未充分重视。一些代表把代表职务看成是一种权利 ,是否履职、如何履职、履职好坏成了对自己权利的自由支配 ,而不是对选民必须承担的责任 ,选民的意志和要求对其而言无足轻重。3 .代表履职动机不纯。一些代表认为代表职务是一种体现身份和地位的荣誉或者说是招牌 ,他们对推荐自己当选为代表的组织和个人心存感激 ,按照这些组织和个人的要求去履职 ,并对其负责 ,而不是围绕选民利益去履职。还有少数人争当代表并不是为了做人民的政治代言人 ,而是为了攫取更多的个人或小群体的利益。这些代表在履职时把自身利益目标放在首位 ,选民的利益并没有因为他们的履职得到维护和发展。同时由于他们的不公正行为 ,对选民和社会利益造成了损害。4 .代表监督措施不力。党政机关领导干部和国有企事业单位负责人在代表构成中比例较高 ,由此导致的代表自身接受监督及其对机关和国有单位的监督力度值得关注。这些代表本身是所在单位的领导 ,选民对他们监督显然难度很大 ,他们对自己单位的监督则更像是自己监督自己 ,令监督失去了原有涵义。并且由于这些代表有着共同的上级行政领导 ,也使得他们相互之间的监督似乎成了行政机关或司法机关的内部监督。有时造成涉及一些部门和单位的问题 ,不能通过代表的监督得到迅速有效的解决和处理。这种现象的存在 ,使代表监督的效力被弱化 ,其地位和作用也随之降低。 三、推进公民政治参与的途径党的十六大报告 ,把发展社会主义民主政治 ,建设社会主义政治文明 ,确定为全面建设小康社会的一个重要目标。要实现这个目标 ,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。扩大公民有序的政治参与是贯穿这三者的主线。现阶段通过直接选举推进公民有序的政治参与 ,需要从以下四个方面进行完善。(一)加大宣传教育力度 ,增强公民民主意识我国社会主义民主建设已进行了 50多年 ,取得了巨大成就 ,全国人民当家作主的积极性和创造性不断提高
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