政府过程一般被理解为政府决策的运作过程,主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结 构关系①。政府过程中政府权威的存在对政策制定与执行的有效性具有十分重要的有时甚至是至关 重要的影响。权威对政府管理是无可替代的有效资源,亨廷顿认为一个有能力的政府也是一个有权 威的政府,一个没有权威的政府不仅是无能的而且是不道德的。但是,政府权威只能在政府过程中 才能得到充分的尊重与体现。改革开放以来伴随着社会经济文化的发展,相对于政府过程无可替代 的政府权威却在加强的同时出现走低。更因中国目前处于社会的转型时期,政府过程尤其需要政府 权威,“基本的问题不是自由,而是创立一个合法的公共秩序。当然,人们可以有秩序而没有自由 ,但人们不能有自由而没有秩序。必须先有权威,然后才能对它加以限制。”②由此,加强政府过 程中的政府权威的研究是非常有意义的。一、经济发展型政府转变为社会公正型政府将从根本上保 证政府权威的树立政府权威是一个政府所具有的权力与威严,也是一个政府所具有的能力与威望的 统一体。一方面政府的权力与威严源于国家权力,因而具有十分明显的强制性,这是政府权威刚性 的一面。另一方面政府的能力与威望又源于政府过程的有效性和合理性,因而具有十分明显的可塑 性,这就形成了政府权威柔性的一面。社会需要政府这是一个不争的事实,因而也就为政府权威的 刚性提供了最为基本的组织上的保证,但社会需要政府却是因为需要政府能够满足社会需要,这就 给政府权威的可持续发展带来了机遇与挑战。任何一个政府都力图使政府权威获得持久而永恒的存 在,也都竭力地来维护政府权威甚至不惜代价,然而当维护政府权威的成本远远超出政府权威的收 益的时候,往往出现事与愿违的结局。究其原因,就在于什么样的政府是社会所需要的?什么样的 政府是社会所需要的?这是一个古老的而又现实的问题,也是一个从来就没有解决好的问题。当政 府产生之初的时候,由于人类自身的原因,无法为政府与社会、市场规定出一个理想的运行模式, 也就为此后人们探讨政府与社会、政府与市场的理想运行模式提供了各种各样的可能。当十九世纪 的钟声即将远去的时候,美国的威尔逊以一篇《行政学之研究》带来了新世纪的曙光,这就是行政 管理本土化。一个政府只能存在于一定的与之相适应的社会环境之中,中国政府只能存在于中国的 社会环境之中。在中国的社会发展过程中,政府主导始终是主要的运行模式,改革开放也不例外。 更因改革开放之初,整个社会急需通过发展经济来获取社会公众的广泛支持,赢得必要的政府权威 的合法性,消除由于“文化大革命”引发的合法性危机。中国政府将经济建设作为一切工作的重心 ,表明中国政府正是从中国社会的实际环境出发,及时有效地调整政府工作的方向,力求最大限度 地满足社会需要,为政府权威的可持续发展奠定最为坚定的基础。改革开放之初整个中国社会都因 物质利益的迅速丰富,社会公众的自身利益不同程度地得到了相应的增加,所以也就让人们无法从 不断增加的物质利益这一客观表象中来分析政府职能以及政府与社会和市场的关系。发展经济成为 中国政府管理的首要任务,一个经济增长型的政府就这样伴随着改革开放的到来而出现在人们面前 ,并为人们所认同与接受。然而随着利益主体多元化趋势的加强,利益分化也逐渐明显,利益矛盾 也日益表现出来,因利益矛盾引发的利益冲突时有发生。政府权威所需要的社会稳定面临着严峻的 考验,经济增长型政府的社会发展模式也经受着前所未有的挑战。因为经济增长型政府将效率优先 、兼顾公平作为政府管理的思维模式,经济建设与经济增长占据政府管理大部分内容。效率第一, 公平第二是经济增长型政府的典型特征。在经济增长型政府发展模式下,地方政府企业化,地方政 府领导企业家化。这种政府企业化趋势进一步强化了政府经济职能的角色,为扮演好这个角色政府 充当的不仅是掌舵者更多的时候是划桨者。经济指标和经济总量的增加成为衡量政府工作成效的主 要标尺。经济增长型政府因为最初经济的增长而能够将社会各种矛盾加以掩盖,而随着经济的进一 步增长,社会公平的缺失所引发的各种社会矛盾纷纷显现出来,且越来越成为制约社会发展的障碍 。政府权威因社会公平的缺失而呈现出走低的现象。事实上,社会公平是政府管理中一个最为基本 的原则,也是一个必须认真遵循的原则。因为一个社会绝不能长期忽视社会公平而能保持经济增长 的效率,在相对贫困和相对剥夺的共同作用下,因经济发展而带来的社会不安定因素将最终破坏社 会的稳定。胡鞍钢教授在《影响决策的国情报告》一书中指出:“尽管目前中国还未发生全局性的 重大的政治事件,也不排除发生局部的突发性事件的可能,社会不稳定有可能成为当前中国最突出 的问题。”譻同时,政府管理与企业管理之间最大的区别就在于,政府管理是侧重于利益的分配, 企业管理侧重于利益的生产。而当政府管理转而集中于利益的生产时,社会的公平就必然置于一个 次要的地位。在效率优先,兼顾公平的指导思想下,发展很容易曲解为就是经济效率,就是经济的 发展。政府之于社会的需要是一个全方位实现政府职能的过程,而且这一过程紧紧围绕着社会公平 来展开。但当社会公平的问题已经影响到政府权威可持续发展的时候,社会本身却没有出现严重的 不稳定事件,这其中原因很多,但中国的国民性是一个不能不考虑的问题。林语堂在《吾国与吾民 》里有这样一段描述中国人的特点:“中国人只知道政府是人民的父母,谓之‘父母政府’,或者 是‘贤能政府’。他们将照顾人民之权利,一如父母之照料其子女,是以吾们人民把‘便宜行事’ 的权利交托于政府,便予以无限的信任。”譼中国国民的特有的国民性是中国政府进行管理的重要 的值得骄傲的资源,但是如果政府长期以来利用国民对政府的信任而违背国民的利益,尤其是对社 会而言处在社会基层的大多数非社会精英的国民来说,其对政府的耐心也是有一个限度的。中国政 府在二十一世纪开始的时候及时将政府运行模式由经济增长型转变为社会公正型是十分必要的。突 出的标志就是政府经济增长由原来注重增长指标数量转变为注重经济增长的质量,7%的增长率足 以说明改革开放以来中国政府运行模式质的变化。经济增长型转变为社会公正型表明中国政府对政 府职能有了一个全新的系统的认识,并且在政府行为过程中力图改变过去对政府职能片面理解而带 来的政府职能实现的畸形化。社会公正型政府将进一步地突出自身在满足社会需要过程中的服务职 能,因而也就为政府过程中的政府权威的可持续发展提供了最为基础的保证。二、系统平衡地提高 政府能力是加强政府权威的关键经济增长型转变为社会公正型突出地表明中国政府对待“效率优先 ,兼顾公平”这个问题上,注重效率与公平的协调统一,以效率促进公平,以公平保证效率。中国 社会历来遵循“不患寡而患不均”的行为准则,在一个相当长的时间内“均”被理解为平均,也一 直被作为平均主义受到否定。然而,在社会公正型的政府发展模式下,“均”应当是平等,所以, 中国政府虽然在分配领域中继续坚持“效率优先,兼顾公平”的原则,但这仅仅是为了进一步打破 目前还普遍存在的平均主义,更为重要的一点保证“效率优先,兼顾公平”原则的实现是建立在“ 五个统筹”的基础之上,即:统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和 谐发展、统筹国内发展和对外开放。“五个统筹”和“效率优先,兼顾公平”原则的结合,表明中 国政府在以起点的公平和规则的公平为主要内容的社会公平方面迈出了实质性的一步,这五个统筹 也是中国政府从根本上改变过去片面追求政府经济能力的做法,进入系统平衡地提高政府能力的新 阶段。如前所述,中国政府对政府职能的认识有着一个渐进的过程。党的十四大指出,政府的职能 主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督。党的十五大继续强调要 按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交 给企业。党的十六大则进一步提出政府职能主要是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。不 难看出,党的十四大和十五大对政府职能的论述侧重于如何实现政府的经济职能,党的十六大对政 府职能的论述既重视了政府经济管理职能也重视了政府社会服务职能。这对于系统平衡地提高政府 能力具有十分重要的意义。中国政府对政府职能的认识完成了由片面到全面的过程,也是中国政府 对政府能力认识全面发展的过程。从公共行政的角度来看,政府能力也就是有效实现政府职能的能 力,有效性是政府能力的核心要素。改革开放之后,中国政府将工作的重心放在经济建设方面,这 是当时中国特定的环境所决定的,但这种政府管理经济化的社会运行模式并不是一个完善的理想的 模式。当然,整个社会发展始终处在一个由不完善向完善发展的运行过程,可是这并不能成为影响 改变政府管理经济化运行模式的理由。因为当中国政府最大限度地实现了经济职能有效性的同时, 其它政府职能有效性的实现却被严重地忽视了。因政府职能有效性的实现出现了畸形化,政府能力 的提升也出现了非均衡化,其直接的结果就是中国政府的政府权威一方面因经济职能有效性的实现 而得到提高,另一方面却因其它政府职能没有能够达到有效性的实现而出现走低。社会需求与政策 无能之间所表现出来的矛盾,反映了政府能力的弱化。“五个统筹”的发展观之提出,表明中国政 府由片面追求政府经济能力的有效性转变为全面均衡地提升政府能力的有效性。这是中国政府全面 认识和理解政府职能的结果,也是正确定位政府在社会发展过程中角色的结果。“五个统筹”的发 展观更是中国政府努力实现社会公正,把增加综合国力与提升国民生活质量相结合的结果。全国人大十届二次会议上温家宝总理郑重地指出:“要努力增加城乡居民收入,提高居民购买力水平;加大收入分配调节力度,提高中低收入居民的消费能力”。购买力水平与消费水平是最能反映一个国家政府能力的晴雨表,也是影响政府权威可持续发展的重要因素。在现代社会中,政府权威对一个
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