2004年10月7日,透明国际公布了2003年度的腐败指数。属于清廉国家(政府)的有16 个,它们是:新西兰、丹麦、冰岛、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亚、荷兰、英国、加拿大 、奥地利、卢森堡、德国及中国香港。其中芬兰以9.7分的得分连续第四年被评为世界上最清廉 的政府。在当代世界,清廉不仅是一个社会政治文明的基本表现,也直接关系到一个国家的经济、 文化和社会的和谐发展。据透明国际估算,世界上每年行贿受贿的金额高达四千亿美元。而一个国 家的国际形象好坏,在国际商务活动中的声誉如何,直接关系到本国的国际竞争力。世界银行在最 近发表的《世界发展报告》里指出,“‘透明国际’发表的腐败指数越高的国家,经济增长率和人 均收入都越低”,因此,“越来越多外国投资者和国际援助机构在进行投资和贷款时,将贪污贿赂 行为列入考虑因素之内”。同时,跨国经济活动对“透明国际”的指数排名也有相当的敏感,哈佛 大学的一项研究表明,根据“透明国际”公布的“腐败排行榜”,从新加坡的(低)腐败水平到墨 西哥的(高)腐败水平,相当于将关税税率提高了20%强。而关税税率每提高一个百分点,一个 国家所获得的外国直接投资额将下降大约5%。因此,如何建设清廉国家,是当代每一个国家都不 能忽视的问题。而当代清廉国家的廉政措施,对其他国家的廉政建设显然有启示意义。广泛细致的 规范以官员清廉为目标,设定了极其广泛和细致的规范,涉及宪法、法律、规章及伦理道德等各方 面内容。如行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分,从一般性罚款到判处最高达4年的监 禁。在接受礼品上,法律规定公务员不能接受价值较高的礼品,且根据物价指数该标准时有变动, 约20欧元左右(1欧元约合9.60元人民币)。对于因公出差,各部门每年都有固定计划,出 差目的、期限和报销数额都有规定。对于部局级高官的出访,因为涉及重要政务,出访要经总理或 议会批准。公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂,甚 至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。公务员如果被指控受贿,罪名成立,将被立 即免职。政府和议会还分别设立财政监察局和国家财物检察官,对政府和国家的各项开支实行经济 监督。如使用公款进行设备购置是否符合规定,所购商品价格、质量在多种报价中是否为最佳选择 ,政府官员是否用公款采购和营私舞弊等。透明制度阳光是最好的杀虫剂,透明制度是把政府行为 暴露在阳光下的最好办法。如芬兰政府的公共部门一律公开,接受市民和媒体监督。公共部门所有 档案都对公众开放。而瑞典公民早在1766年就有权查看官员直至首相的纳税清单。现在凡清廉 国家担任公职者每年都要报告自己及配偶、子女的财产状况,由主管部门审核,任何隐瞒、谎报、 转移财产的行为,都被视为有罪。此外,在官员选拔上,他们实行“透明政治”、“透明行政”或 透明的选官任官制度,如新加坡的公务员由独立于议会和政府的公共服务委员会管理,由他们聘用 、考核、处分等,这种做法较好地避免和杜绝了卖官鬻爵现象的发生。舆论监督舆论监督是保障公 民权利,约束官员公务行为最有效的武器之一。如德国总理施罗德的兄弟没有工作,贵为国家总理 的施罗德不能出面为他介绍一个工作。德国某小城有个市长,白天当市长,晚上为人掏烟囱补贴家 用。施罗德或那位市长不是没有办法,而是因为他们的行为在不同程度上与国家权力有关,受到严 格的舆论和社会约束,他们想干也干不了。如德国央行行长2002年元旦接受了德累斯顿银行邀 请,到柏林出席欧元面世的活动。当时他与家人下榻在豪华的阿德隆酒店,7661欧元的住宿费 由德累斯顿银行“埋单”。消息一经披露,此事立即成为德国社会各界关注的焦点。尽管韦尔特克 (行长)马上为此事道歉,并支付了一半费用,但依然难以平息众怒,不得不于当月7日被迫暂时 离职并接受司法部门调查。在舆论监督方面还有一个很好的制度,被称为“邻居监视”。如香港廉 政公署就有一个部门全部投身于社区联系之中,让大量的私人部门和市民直接参与监督。在澳大利 亚,工人参加工业安全检查,新南威尔士正在着手发动消费者来辨别在本国销售的危险产品,这都 在极其广泛的社会层面防止了腐败的发生。独立制度监督同舆论和社会监督不同,制度监督是有目 的、有针对性设计的监督。如芬兰各政府机构都设有审查官。虽然该职位不是很高,但行政首长在 决策过程中,如果出现疑问或失误,审查官可以对该决策提出质疑,并进行独立调查。一位部长可 以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定,但没有审查官的签署,该决策不受法律保护 。除了审查官制度外,芬兰还有行政首长的集体决策制度。自17世纪以来,集体决策就在芬兰流 行。道理很简单,由于集体决策,行贿难度和风险都大大增加。同样,丹麦议会也设有大检察官, 其职责是代表议会监督丹麦的文职和军职机构或官员。大检察官不是议员,但必须是法律专业的毕 业生,由议会选举产生。议会制定大检察官的活动规定,但他在行使职权时,议会不得干涉。任何 人都可以向他申诉任何丹麦官员。此外,有些国家还建立了司法监督制度。如芬兰司法总监和议会 督察员是芬兰政府机关中的最高监察官,他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责 。这两种监察官一般由著名法学家担任,每年都要到全国各地巡视,倾听公民意见,接受和审理普 通公民对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。制度监督有很强的针对性, 因而能够有效地防止某些层面的腐败。高度法治化的控权制度现代法治的核心是控制国家权力,保 障公民权利。而如何控制和约束国家权力,则成为保障公民权利的关键。在芬兰,为保障公民基本 权利,对行政当局的起诉规定了专门的行政法院。同时,议会也有监督职责。如果各部委官员有不 合法行为,议员有权指控。议会的监督内容包括:在官方活动中,得到明显不合法的援助或帮助; 滥用官方身份、损害国家利益等。在控权制度方面,必须提到健全的投诉举报机制,如丹麦的警察 诉讼委员会。1995年前,丹麦警察局内部设有纠察处。1995年,丹麦议员认为,警察不能 自己监督自己,必须实行他律,所以在当年取消了纠察处,在全国各地警区设立了由议员、群众代 表和律师组成的警察诉讼委员会,负责处理诉讼警察案,有权决定对警察渎职及其他违法行为进行 调查。此外,为了严格实现控权,丹麦的财政部发挥着十分重要的作用。财政部掌控金钱。每个部 的预算都得财政部认可,而且要送议会财务委员会批准。财政部把钱分给了各部委,到时候还要检 查你怎么花的钱。丹麦没有设国家人事部,人事编制主要靠财政部掌控。因此,在丹麦增加编制是 非常困难的。廉政文化严格的廉政制度,使诚实可靠的政治文明成为可能,并形成为一种良好的文 化环境。在这种环境下,廉洁成为人格的组成部分。一个不廉洁的人不但有犯罪的可能,而且面临 严重的道德风险。为此,芬兰年轻人从大学毕业进入公务员体系后,最重要的就是弄清“腐败”的 界限,即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是:“公务员可以接受一杯热啤酒 和一个冷三明治,但如果喝上葡萄酒那就危险了。”芬兰每年犯受贿罪的人极少。据统计,198 5年至1992年间,全芬兰只有25起贿赂罪。在芬兰,送礼会被官员视为侮辱其人格,该国已 有30年无重大犯罪事件。冰岛自1918年以后只有4名高官因腐败而辞职,最近一次在上个世 纪80年代。反腐不等于重刑芬兰、新西兰等排名靠前的国家,对于财产犯罪都没有死刑,不杀而 能达成廉洁的目的,甚至建成了当代最廉洁的社会,极有法治意义。透明国际认为腐败之所以发生 ,是由于现存的制度有漏洞。我们不能将制度缺陷所造成的恶果由一个人来承担,因为贪污不只是 一个人的事,更多的是由于经济转型制度不健全造成的。因此,建立人们难以逾越的腐败障碍,使 腐败行为根本不可能,才是当代反腐败的主题。反之,把反腐败等同于重刑,不但会使真正需要的 反腐败的制度建设受到忽视,而且反腐败的结果并不理想。所谓“前赴后继”式的制度性的系统腐 败就是这样产生的。当然,反腐败和建设清廉社会是个过程,即使是最清廉的国家也不是一天形成 的。比如荷兰,在透明国际最初公布的清廉指数上,并不是最好的。芬兰专门研究腐败问题的政治 学博士鲍拉·提胡宁说,在芬兰历史上官员腐败问题也曾一度成为畅销报纸的头条。头两年,在最 清廉国家的排名中,芬兰排名第四。1997年至1999年,芬兰连续三年名列第二。而自20 00年起,芬兰连年排名第一。同样,中国的清廉指数也在明显上升了。因此,反腐败具有动态性 。今天的清廉指数不等于明天。只要各国政府加大制度建设,措施得当,建立在民主和法治上的清 廉政府就不会遥远。■芬兰的自然景色十分迷人,但更让人欣赏的是政治的文明。芬兰连续五年被 评为世界上最清廉的政府。图/huashphoto当代清廉国家反腐启示录@蒋德海$华东政 法学院!教授建立人们难以逾越的腐败障碍,使腐败行为根本不可能,才是当代反腐败的主题。反 之,把反腐败等同于重刑,不但会使真正需要的反腐败的制度建设受到忽视,而且反腐败的结果并 不理想。所谓“前赴后继”式的制度性的系统腐败就是这样产生的。芬兰政府机关中的最高监察官 ,他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。这两种监察官一般由著名法学家担任 ,每年都要到全国各地巡视,倾听公民意见,接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。任何芬 兰公民都能自由地检举和揭发。制度监督有很强的针对性,因而能够有效地防止某些层面的腐败。 高度法治化的控权制度现代法治的核心是控制国家权力,保障公民权利。而如何控制和约束国家权力,则成为保障公民权利的关键。在芬兰,为保障公民基本权利,对行政当局的起诉规定了专门的行政法院。同时,议会也有监督职责。如果各部委官员有不合法行为,议员有权指控。议会的监督内容包括:在官方活动中,得到明显不合法的援助或帮助;滥用官方身份、损害国家利益等。在控
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