西方自由主义思潮的冲击、民众权利本位意识的觉醒、个性自由发展的诉求、现实与理论的隔阂,使 得意识形态所提供的传统合法性正在被削弱;政府通过经济高速增长与改善民众物质生活所赢得的 “政绩合法性”,其本身由于社会和自然环境的制约也不具有可持续性,经济的增长将遭遇“增长 的极限”而蛇行逶迤,然而“人类特定政治生活的安排需要某种合法性的支持和证明,这几乎是所 有社会的一个通则”①。如何化解潜在的合法性危机,如何为未来的中国政府注入强劲的合法性支 持?众多学者在沉思中不约而同地将目光投向了以宪政为核心的制度基础,希冀通过民主化、制度 化和法治化的宪政建设来构筑政府合法性的坚实基础,维系社会秩序的稳定与可预期。本文将在简 要梳理政府合法性思想发展脉络、归纳中国政府合法性基础历史变迁及其所面临的挑战的同时,尝 试以新宪政论的观点来诠释构建中国政府合法性基础的宪政之道。一、政府合法性思想梳理合法性 在英文中称为legitimacy,意思是指合乎法律的(lawful)或法治的(lega l)。在古希腊的政治思想里,亚里士多德在对城邦政治的合法性进行了研究后,认为“一种政体 如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而且怀抱着让它存在和 延续的意愿”,他进而指出“一条适用于一切政体的公理,一邦之内,愿意维持其政体的部分必须 强于反对这一政体的部分”。②亚里士多德这里所说的“公理”实质上就是指政府的合法性。李普 塞特从政治社会学的角度阐述“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适 宜制度之信仰的能力”。③阿尔蒙德认为:“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施 的法规,而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么,这个 政治权威就是合法的”。④哈贝马斯则认为“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存 在物而被认可的政治秩序来说,存在一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着 某种政治秩序被认可的价值”。⑤处于蒙昧状态和奴隶社会时期的人类,往往将合法性基础与血缘 、超自然力量和神权相结合,追求天人合一的境界。霍布斯在《利维坦》中将合法性的基础与自然 法的同意结合起来。卢梭则认为公意是合法性的基础。洛克在《政府论》中提出了“政府必须基于 被统治者同意的理论”契约合法性基础。之后,韦伯系统地论述了合法性理论,他认为权威有传统 、超凡魅力、法理三种类型。戴维·伊斯顿对合法性基础的阐述与韦伯的观点非常相似,认为政府 作为一个系统,其合法性可以归于意识形态、结构和个人品质三个来源。马克思主义的观点更是明 确地认为合法性最深厚的基础存在于一定经济关系以及受其影响的社会关系之中,“对人类需求的 优先考虑必然成为判断政策是否合法的最终基础”。⑥作者认为,政府合法性实质上是政府存在、 稳定、持续与发展的基础和前提,体现为社会和民众对政府、政治制度及其运行过程所构成的政治 体系的自觉服从与认同,它是在政府权力主体和客体的相互影响和作用下形成的,一方面,政府权 力主体为强化自身的政治统治或政治管理地位而运用法律、意识形态或道德伦理为自身作种种论证 ,另一方面,社会和民众对政府权力持有一种认可和忠诚的态度。政府权力的合法性基础主要包括 三个方面:意识形态基础(政府权力从人们的认知、价值观、信仰等理念方面获得支持)、制度基 础(政府权力的获得和运作必须遵循宪政制度)、有效性基础(政府权力必须取得实际成就)。近 代以来,随着人民主权观念的日益深入人心,遵循宪政制度已经成为政府权力合法性的根本性基础 。二、中国政府合法性基础构建的历史变迁国民革命时期,中国共产党作为革命党,以其革命性、 民族性和先进性赢得了全国各族人民的真心拥护和认同。新中国成立后,中国共产党实现了由革命 党到执政党的历史转变,法理上的中华人民共和国中央及其地方各级人民政府的合法性基础的构建 也大致经历了三个发展阶段,即传统阶段、过渡阶段和成熟阶段。(一)中国政府合法性基础构建 的传统阶段(1949—1977)新成立的中国政府的合法性基础与历史上各共和国政府成立初 期的合法性基础具有惊人的相似性,其合法性基础主要在于(1)历史功绩。中国共产党领导的中 国政府实现了民族独立自主、发扬人民民主,国民经济迅速恢复与发展、人民生活水平的大幅提高 ,赢得了广大人民的真心拥护和敬佩;(2)民族主义。新中国成立初期,强敌环伺。毛泽东同志 充分利用抗美援朝、中苏对抗、中印之战等一系列的卫国战争,团结全国各族人民;(3)个人魅 力。以毛泽东同志为首的老一代革命家所具有超凡的个人魅力,使得人们心甘情愿地服从其领导, 也顺从于毛泽东同志组织的政权和由他默许和创立的制度;(4)意识形态。建国后,中国共产党 和中国政府通过开展思想政治教育工作、宣传共产主义社会美好前景、进行意识形态斗争等净化党 和政府,赢得人民的认可和支持。(二)中国政府合法性基础构建的过渡阶段(1978—199 9)1978年中国共产党的十一届三中全会的胜利召开,标志着中国社会主义现代化建设的新纪 元。长达十年的文化大革命对原有的政府合法性基础的破坏是空前的,而随着改革开放蜂拥而入的 西方现代性与后现代性思潮也消解着原有的合法性基础。面临消解与重构双重压力的共产党人和中 国政府将过渡时期的政府合法性基础有侧重地构建于三个方面:(1)意识形态的重构。在修复传 统政府合法性基础的同时,共产党人和中国政府不断丰富和完善社会主义意识形态的内容,用新的 、符合中国国情的意识形态———邓小平理论和“三个代表”重要思想来为党和政府提供合法性支 持;(2)“政绩合法性”的确立。改革开放以来,“一个中心,两个基本点”成为党的长期基本 路线。实践也已经证明,国内经济持续、快速增长,人民的物质文化生活的显著提高,不断提升党 和政府的威望。“政绩合法性”维持了国内政治秩序的稳定,成功地度过了“六四政治风波”和亚 洲金融危机;(3)“民主法治合法性”的奠基。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干 历史问题的决议》,使得废除领导干部终身制、成立纪律检查委员会、实行民主集中制等一系列改 革党和国家领导制度、加强人民民主与法治的措施得以贯彻实施。党的十五大正式提出依法治国、 建设社会主义法治国家的治国基本方略,随后的九届全国人大二次会议通过宪法修正案,“实行依 法治国,建设社会主义法治国家”正式载入宪法。在今天,法治中国与民主中国既是令人神往的宏 伟蓝图,又是亲历其中的伟大历史实践。(三)中国政府合法性基础构建的日渐成熟阶段(200 0—至今)“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是社会主义现代化建设的重要目标 ”的科学论断与《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的郑重提出,标志着中国共产党和 中国政府的合法性基础构建方略的日渐成熟和构建内容的日益丰富。政治文明作为人们改造社会所 获得政治成果的总和,是人们在一定社会形态中关于民主、自由、平等以及人的解放的实现程度的 体现,是社会文明的重要组成部分。社会主义政治文明是对人类一切政治文明成果的批判继承,是 现代政治文明发展的高级形态,而其中以宪政为重心的政治制度又是社会主义政治文明的核心与本 质。在当代,政治文明与执政党能力建设又是唇齿相依、相辅相成的。我们需要的政治文明,是以 马克思主义为指导,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新型政治文明。中国共产 党作为社会主义现代化建设的领导核心,在社会主义宪政制度建设中发挥着不可替代的领导作用。 同时,全球化带来的西方意识形态的冲击、国内外环境的瞬息多变、民众权利本位意识的复苏等挑 战,使得中国共产党在领导各族人民建设以“良宪”为前提、以人权为核心、以民主为基础、以法 治为基石的社会主义宪政制度的伟大历史进程中,必须加强党的执政能力建设,以适应中国共产党 由革命党向执政党转变,适应执政并将长期执政的社会现实。建设社会主义政治文明与加强党的执 政能力建设的提出,标志着中国共产党与中国政府已将发展与完善社会主义宪政制度作为构建政府 合法性的基石。三、政府合法性危机——来自全球化与社会转型的挑战作为一个处于社会转型期的 发展中国家,中国政府合法性基础遇到的挑战不仅具有全球化的共性,而且具备特定历史时期富有 中国特色的个性。共性上,现代性的反思与批判、传统价值的叛逆与重构、全球化引发的意识形态 认同危机、经济发展遭遇“增长极限”的瓶颈、公共权力异化引发的政府权威的削弱、“超载政府 ”的低效与僵化、利益分配失衡造成的社会分裂与摩擦,正在蚕食着传统的政府合法性基础,造成 了世界范围内的“政府合法性危机共振”。个性上,随着传统价值的式微与全球化的冲击,中国政 府原有的合法性基础正被逐步侵蚀:首先,历史功绩不构成永久合法性基础,政府需要不断创造新 的合法性基础;其次,民族主义又是一柄双刃剑,民族危难时其赋予政府强大的合法性支持在和平 环境下将削弱,而泛滥的民族主义又会导致极端民族主义;再次,领袖魅力不能遗传,个人崇拜的 社会基础,随着社会成员现代意识的增强而逐步削弱乃至消失;此外,西方自由主义思潮的冲击、 民众权利本位意识的觉醒、个性发展的自由诉求、社会现实与理论宣传的隔阂,使得意识形态所提 供的合法性正在被削弱;最后,政府通过经济高速增长与改善民众的物质生活,所赢得的“政绩合 法性”,其本身由于社会和自然环境的制约也不具有可持续性,GDP更不可能永远直线式高速增 长,往往呈现波浪式螺旋上升趋势。与此同时,中国政府推行的各项改革正在瓦解前二十年“人人受惠、利益均沾”的帕累托改进模式,公民社会面临着前所未有的、利益在不同阶层之间的重新分配与组合,然而利益分配的失衡必然导致社会的失和与摩擦,政府承担着巨大的道德压力和改革风险。面临着政府合法性的诸多挑战,共产党人和中国政府深切意识到其合法性构建的基础必须与时
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