县级政权结构在我们国家行政结构中居于承上启下的位置,是国家经济发展、社会安定和政权稳 固的重要基础,县级领导班子的工作状况如何,直接影响着党和政府在人民群众中的威信和形象。 加强县级领导班子分工问题的调查研究,对促进县级党的工作机制和权力结构关系走向协调,提高 县级政权机构的执政能力,具有重要现实意义。为此,我们以问卷调查、个别访谈、集体讨论等形式,以三个基本视角,对四川省绵阳市9个县 (市、区 )进行了抽样调查。一、调查的基本视角1 党内分工与党外分工党内分工包括党委班子的分工和“一个核心”、“三个党组”的组织结构。党委班子的分工有比较固定的基本模式,一般都是一正四副:书记 1人,主持政府全面工作的副书记 1人,分管党务口、政法口和意识形态口的副书记各 1人。党委班子分工的特殊性在于,在进行成员配备时,就已经考虑到了分工的需要,分工是提前介 入,这样避免了原有分工中随意性较大、相互不服气、论资排辈等诸多问题。特别是对组织部长和 管党务的副书记的配备,一把手要充分介入,同时其作用又受到一定约束,由上级党委、组织部门来决定,两方面努力来保证人员选配的质量,提高班子成员和全社会的认同度。同时,各县(市、区 )党委形成了“一个核心”、“三个党组”的组织结构,完善了“总揽全局、协调各方”的政治格局 。党外分工包括人大、政协、政府的分工,由于人大、政协机构的特殊性,主要考察政府班子的分工。政府班子的分工模式表现得并不明显,一般是一正五副至七副:县长1人,常务副县长 1人,分管农业、工业、社会事业、交通安全的副县长各 1人,分管招商引资等其他方面工作的副县长 1-2人。政府班子的分工合理性比党委的分工要差一些。2.初次分工与日常分工初次分工指在搭 建领导班子后的首次分工,是按照规章制度要求而进行的,有具体性的规范,这一点在党委成员的 分工上表现得特别明显。对于政府班子的分工,一般程序是县长征求班子成员意见后,拿出一个具 体方案,再给党委主要领导汇报,由常委会研究确定,党委对政府的分工一般只作总体敲定,不作 具体干预。初次分工的最后确定,有三种模式:一是分配式,即书记在分工中起主导作用,书记主 持做出方案后,在常委会上通过就基本完成初次分工;二是协商式,即通过会上会下反复协商最终 在会上通过予以公布。三是自定式,即在照顾工作的相互联系性的前提下把工作划成几大块,然后 在会议上交由班子成员预先定位,自己谈最适合分管哪方面工作,再经集体研究通盘考虑,一致同 意后,最后敲定。三种模式各有特点,是与领导班子的实际情况相联系的。日常分工即在初次分工 之后根据工作需要经常要进行的一种调整性分工,或叫后续分工,这是最重要的分工阶段,也是最 难的、最易出现问题、需要着重加以研究的阶段,往常的分工负责制研究常常忽略这一阶段。3. 专任分工与兼任分工专任分工指在一个班子内仅仅担任某一方面领导职务,在个人分工上没有交叉 情况的出现。在各领导班子内部,专任分工是占主要的,但全部专任又是不可能的,分工中出现交 叉是不能避免的事情。兼任分工即指交叉任职的分工。交叉与重叠是两个不同的概念,交叉是中性 的,而重叠是应尽力避免的。交叉不一定带来分工上的重叠,重叠也不一定由交叉造成。兼任分工 主要涉及到常委的分工,各地基本上存在三种模式:一是分管模式,常委在分工上抓实,不当举手 常委,象其他副书记一样牵头,分管某一方面的工作,直接与书记、县长汇报;二是待遇模式,常 委没有纳入分管某项工作的范畴,与其他副书记有所区别,常委只负责他所在部门的工作,基本上 是解决一个待遇;三是三角模式,常委是负责某一重要方面比如组织工作中的具体工作,重要事项 要与分管副书记汇报研究,必要时候也可直接与书记汇报,以便充分发挥常委的积极性,三者形成 一种权力运行过程中的三角关系,兼具层级管理的合理性与权力运行的效率性。应该说三种模式是与当地的工作状况、干部状况相适合的,有其合理性。二、存在的主要问题及原因分析调查显示,有近85. 3%的干部认为,目前县(市、区)党政领导班子职责分工是基本合理的,都能顾全大局,相互支持 ,较好地发挥了班子中每个成员的积极性。但是,也存在着一些不容忽视的问题,有的还较为突出。1.县(市、区)委书记兼任人大主任利弊参半有40. 3%的人认为,县(市、区)委书记兼任人大主任,对于加强党委对人大工作的领导有积极作用,有利于加强和改善党的领导,巩固党的执政地位,有利于提高人大地位,更好地发挥人大作用。但42. 1%的人认为,县(市、区)委书记兼任人大主任,在实际工作中并不能很好地在“双重角色”之间 转换。一是党委书记工作头绪多,担子重,在全局工作中需要花费很多时间和精力,对人大的工作 难以顾及、无法专注,既使在履行人大主任职责时,也只是“坐坐台、走走场”,加之人大常委会 和人大副主任很难有机会给党委书记汇报工作,造成党委书记对人大的全局工作了解不够,对人大 业务工作的领导较过去乏力。据了解,有的县(市、区)换届以来人大常委会召开的次数明显减少,个别党委书记换届以来仅参加了2次人大常委会议,并且都未善始善终。二是党委书记兼任人大主任后,人大工作主要靠主持日常工 作的副主任来抓,由于常务副主任“名不正言不顺”,不能够大胆地开展工作,有的常务副主任一 方面得不到党委书记的支持,另一方面得不到人大其他副主任和常委的理解,工作处于被动局面, 使人大的全局工作难以有效推进,从而削弱了人大的作用。三是党委书记兼任人大主任使权力更加 集中,容易出现新的以党代政、党政不分的弊端,同时,在目前权力制约、权力监督机制还很不完善的条件下,容易导致腐败。还有17. 6%的人认为其利弊还有待于进一步观察。总起来说,目前县 (市、区 )委书记兼任人大主任是利弊参半。2.党委与政府班子分工交叉太多、出现重叠四大班子中,党委与政府班子分工交叉太多、出现重叠是反映最为突出的问题。在“你认为目前县(市、区 )党政班子分工存在最主要的问题是什么”的问卷中,认为是交叉太多、出现重叠的占42. 5%,居首位。其表现在各个方面。———包揽过多。书记与县 (市、区 )长的关系是党政关系中最为敏感的。党委与政府必须要形成抓经济社会发展的整体优势,党委书记如不过问,说不重视,做不好是党委的责任,而做好了,成绩是大家的。作为县(市、区 )委书记,现在有 9个一把手负责制,想超脱一点都不行,但是,抓得太具体也不行,要有一个度,但在实际工作中却很难分得清楚,抓与放难以把握。县长、县政府对书记、对县委的意见大较为普遍,有的县 (市、区 )长说,书记、县委什么都是提防你、约束你,就没有法子工作,政府成了小媳妇。书记对政府事务 包揽太多,也会影响到副书记对副县长包揽太多。调查显示,党政一把手之间比较团结、一般化和不和谐的各占近三分之一,有37. 8%的副县(市、区)长处于被弱化、被架空的状态。———双重领导。由于一项工作既有党委成员分管,又有政府成员分管,对下面形成了双重领导,职责界限不清。一方面,分管副职,特别是县(市、区)委副书记不堪重负,会议多、走场多,调查研究时间少;另一方面,部门领导请示工作往 往要党委、政府两头跑,有很多事情让职能部门很不好办。一位局长反映:“每次请示汇报工作就 担惊受怕,要反复揣摸领导心思,考虑好应该怎样向两边做好请示汇报,如果把握不好,就会引起党政副职之间的矛盾,自己说不定会老鼠钻风箱,两头受气”。———二次决策。一些县(市、区 )政府班子由于有较多的副职成员没有进入党委常委,使常委中真正从事经济工作的政府成员较少,党政班子的联系仅靠县 (市、区 )长和常务副县 (市、区 )长来维系,由于大多数政府班子成员不是党委常委,无法进入决策层,因此党委的决策到了政府还 要进行“二次决策”,这样就难以保证党委的经济工作决策在政府得到全面准确及时的贯彻落实。 两套班子在决策,甚至做具体工作也是两套理论在对着实际。———各抓一头。在事务权、人事权 与财金权三项权力配置上,党政之间在事务权的配置上是比较合理的,但在人事权和财金权上则不 够合理。党委有人事权,但对每一个领导成员来说,实际上并没有多大的个人权力,“帽子”就那 么多,不能多发,也不能乱发,而政府在大的财金权上虽没有决定权,但在小额上却可以比较方便 地运用,钱可以多用一些,在政府部门工作比较实惠一些。一些党委部门的同志愿到政府部门工作 ,而一些政府副职则希望进入党委常委会、进入权力中枢,由此形成人事权重心在党委、财金权重 心在政府的相互分离、各抓一头的不良局面。———职能虚置。分工重叠表现出的另一面是党政职 能虚置,一些社会事业、问责性大了的事务都不愿管,常常出现两边都没有人过问的现象,如老龄 委、档案局、保密局等就经常很少有人过问,与热门部门出现多人分管形成鲜明对照。3.副职过多在现行县(市、区)领导班子中,副职过多的问题表现得突出。各县(市、区 )都至少有四个副书记,六七个副县长,加上专职常委,副职人数在十三四个以上,还不算下派干部 ,以此形成一个不小的阵容。由于党政关系不顺,都要去管事,某种程度上副职过多已呈泛滥之势 。一是副职都要享受同等待遇,副职一多,引发相互攀比,增大行政开支,相互之间的利益平衡就 比较困难,如果其中一个副职在照顾子女亲属等方面享受了一次特权,那么所有副职都要集体跟进 ,“一个都不能少”,稍有处理不好,就会引发班子不团结,造成窝里斗;二是分管工作太窄。有的领导成员因为只分管一两个部门,对部门工作过问太细,插手太深,成了大科(局 )长,致使权力重心层层下移,严重制约了基层干部积极性和创造性的发挥,而且由于分工太细,副 职之间工作的交叉重叠就多,如果个人素质不够,就会出现相互扯皮,互不买账,影响工作效率;三是正副职权责失衡。副职们各负责一行
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