20世纪80年代以来,西方各国为迎接全球化、信息化的挑战以及摆脱财政困难和提高政府效率掀 起了政府改革的热潮,并采取了一系列富有战略意义的改革,各种新的政府管理理论应运而生。其 中,“新公共服务”理论对政府在社会发展中的角色和作用进行了全新的阐释,比较符合世界范围 内政府改革趋势,对于缓解社会危机,提高政府效率,优化公共服务有重大意义。与此同时,我国 也经过20多年的改革,国家经济、社会、政治乃至文化层面都发生了很大变化,多样化的公共需 求正在成为急需政府关注的重要领域。“后SARS时代”的中国政府和公众逐渐形成一个共识: 伴随着社会转型的需要,能够为公众提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务, 是现代政府的第一要务。面对这种情景,政府适时地转变工作重心与工作方式,就能适应需求,推 动整个社会向更好层面发展。正当此时,“新公共服务”理论被引入中国,这无疑对我国政府改革 有很大启发作用。一、新公共服务理论的提出上世纪末,西方主要发达国家如美国、英国等都对政 府管理进行了大规模改革,其目标是创造一个少花钱多办事的政府,这就是盛行西方的“新公共管 理运动”,在实践中又被称为“政府再造运动”。新公共管理具有下列一些主要观点:注重管理而 不是政策,注重绩效评估和效率;将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机 构;利用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争;削减成本;具有一种特别重视产出目标、限期 合同、金钱刺激和自主管理的管理风格<1>(p3)。这种理论的核心内容是力图将私营部门和 工商企业管理的方法用于公共部门,建立“企业家型的政府”。其方式主要是在政府公共部门中引 入市场竞争机制,如多家竞争或竞标、民营化或私有化、“合同外包”或“服务外判”、使用者付 费、公共服务承诺制、成本核算技术、全面质量管理、目标管理、责任规制等等<2>。从而有效 缩小政府规模,节约服务成本,提高公共服务的质量和效率。尽管新公共管理理论在指导西方国家 政府改革中成效显著,但自它诞生之日起就遭到了来自多方面的质疑,尤其是,有不少学者对作为 其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批判。例如,福克斯、沙赫特、哈伯尔和格林等都从不 同侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的局限性<3>(p5-6)。进入21 世纪以后,新公共管理运动主张的以市场为取向的,建立小政府的改革模式逐渐暴露出问题,特别 是不能适应发展中国家的实际需求,从而遭到修正。“新公共服务理论”正是以美国著名公共行政 学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思,特别是针对作 为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。新公共服 务这种理论的核心观念是,政府应注重服务、关注社区、以人为本。主要包括以下几个方面的基本 观点:第一,政府的职能是服务,而不是“掌舵”。第二,公共利益是目标而非副产品。第三,在 思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性。第四,为公民服务,而不是为顾客服务。第五,责 任并不简单。公务员不仅要关注市场,也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、 职业标准以及公民利益。第六,重视人,而不只是重视生产率。第七,公民权和公共服务比企业家 精神更重要。<4>(p40-41)二、新公共服务理论的几点启示新公共服务理论的提出反映 了政府改革的基本走向,这就是政府必须向服务型政府转变,这是政府改革的基本目标,也是我国 政府在现代市场经济条件下进行改革的新路。⒈传统行政管理模式以权力垄断为基础,表现为行政 权力的高度集中、严格的制度约束、重“过程”轻“结果”的管理机制等。新公共服务理论倡导服 务市场化、社会化,主张权力非集中化,强调“结果为本”和“服务为本”。新公共服务理论对我 国政府改革的意义主要体现在:新公共服务的模式要求放权,从“等级制到参与和协作”,可以克 服传统行政模式由于权力过分集中和死板的规章制度对公务员的积极性和首创精神的压抑导致的工 作效率低下;在公共服务部门与广大公众的关系上,通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息, 引导公众做出正确的选择,从而对公共服务部门形成压力,迫使它们提高服务质量和效率,公共服 务的市场化社会化运作有助于公共部门之间形成竞争的气氛,起到相互激励,提高服务质量和效率 的效果;以服务质量为标准的绩效评估可以为上级提供充分的信息和控制管理的手段,为机构改革 提供基础保障。⒉新公共服务理论将民主、正义和效率作为其存在的价值基石,而民主行政理论、 治理理论和后现代理论则构成服务型政府的理论基础。新公共服务理论的提出有助于政府各方面的 配套改革,如政治民主化和社会管理体制改革。民主行政时代将向我们走来,服务型政府是与民主 行政相匹配的政府模式,民主将贯穿于公共行政的全过程,将会成为政府提供公共服务的重要指导 价值。在民主行政时代,政府将失去“救世主”的特权地位,与公民处于平等地位;政府不是导航 者,也不是掌舵者,而是公民权利的保护者,是社会自治的工具,只是为公民协商解决公共问题提 供平台和服务;政府与公民间的关系更多的是契约关系,它强制社会的领域将收缩到十分有限的范 围<5>。民主行政将会把我们带入这样“一个未来社会,那时的教育和文化与劳动的世界水乳交 融,所有的人依据大家都知道的‘游戏规则’参与其中,既是‘领导者’也是‘追随者’。这样的 社会将是后官僚社会。”<6>(p103)⒊新公共服务理论有助于塑造我国行政文化,它为我 们描绘了一幅政府改革后的美好蓝图。行政文化是行政机关长久发展的动力源、活力源和黏合剂, 行政机关应该主动承接新公共服务文化的合理内核,进一步明确自己的组织使命,要着力培养学习 、竞争、创新、服务的精神;崇尚理性、尊重契约、注重合作、高度负责的理念;依法行政、廉政 勤政的观念,形成新的为公众服务的价值观念。运用最新的知识和技术处理公共事务,以原创性理 念和措施推进改革。只有这样各级政府机关才能变的锐意进取、朝气蓬勃,促进中国社会快速、健 康、可持续地向前发展。三、借鉴新公共服务理论,构建服务型政府根据新公共服务理论的要求, 在我国对服务型政府进行构建必须从宏观出发,做好以下几方面的工作:第一,转变观念,从管理 走向服务。服务型政府的根本理念是服务,政府要更多考虑如何提高公众对公共服务供给的满意程 度。这就要从根本上促进政府管理观念的更新,把公众满意作为衡量自身工作的准则。第二,转变 职能,从自身事务管理走向供给公共物品,区别政府与市场的界限。首先要把民间和市场能做的事 情及其资源放手让给民间和市场,政府则应强化公共物品与服务供给职能。其次还要把握政府与市 场及社会自治组织的合理界限。第三,改革行政管理方式。传统行政管理方式主要以权力为导向, 行政权力高度集中。行政管理方式必须改革,要充分运用间接管理、动态管理和事后监督等手段对 经济和社会事务实施管理;积极推进问责制,依法规范政府管理,使行政管理逐步走向规范化;推 行电子政务,打造透明政府。第四,转变决策导向,提高政府决策水平。要建立和完善政府首脑顾 问制度,建立专业咨询专家和公共决策案例库;建立和完善社会公示和社会听政制度;建立重大问 题集体决策、调研论证与责任追究制度;改革决策内部体制,实现政府管理决策、执行和监督相对 独立;采用现代决策技术和方法等。第五,改革政府管理绩效评估指标体系。现有的绩效考核体系 只注重单纯的经济增长,忽视了很多指标,如社会、人文、基础教育、公共设施、能耗、环境等, 存在很大缺陷。在评估绩效时,不仅要看经济的发展速度,更要看经济增长的质量和发展的可持续 性,还要看各项社会发展情况和环境保护情况。第六,提高公务员队伍的整体素质。为了适应服务 型政府建设的需要,未来政府在公务员队伍建设上要注重综合性与专业性的结合,不仅要提升公务 员的知识和能力,而且还要在思想上观念上培养公务员为公民服务的精神。<7>总之,服务型政 府是一种全新的政府模式,它在政府合法性、公共服务、行政权力、公共利益、政府职能、责任途 径、公共理性和人性假设等方面,都与传统政府模式有着不同的理念。我们研究“新公共服务”理论,目的是为确定新的政府职能体系打下基础,为深化与拓展政府服务功能找到理论支持,从而对我国政府管理体制改革的深入发展有点启示。新公共服务理论对我国政府改革的启示@陶学荣$南昌大学!江西南昌330047
@李春茂$南昌大学!江西南昌330047新公共管理;;新公共服务;;服务型政府“新公共服 务理论”是基于对新公共管理理论的反思而建立的一种新的公共行政理论,这一理论对政府在社会 发展中的角色和作用进行了全新的阐释,比较符合世界范围内政府改革趋势,对于缓解社会危机, 提高政府效率,优化公共服务有重大意义,对我国政府改革也有很大启发作用。<1>(澳)欧文 ·E·休斯.公共管理导论
.彭和平,周明德,金竹青等译.北京:中国人民大学出版社,2001.
<2>罗自刚.公共服务:重塑政府的核心理念.山西:中共山西省委党校学报,2003,(3):42-45.
<3><4>(美)珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务.丁煌译.北京:中国人民大学出版社.2004.
<5>刘俊生.论服务型政府的价值基础与理论基础.南京:行政学研究,2004.(5):52-57.
<6>Dwight W aldo.the Development of a Theory of em ocratic Adm inistra鄄tion,Am erican Political Science Review(46),M arch1952.
<7>杨敏.公共服务:政府角色的嬗变.安徽省政务中心网站.2004-10-11
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