2003年3月,美国绕过联合国发动伊拉克战 争,不仅损害了联合国的权威,更动摇了以联合国 为中心的世界集体安全机制。这促使联合国加快改 革进程。不久前,联合国秘书长安南在名人小组所 提方案的基础上,提出联合国改革计划,正式启动 了联合国改革工作。美国从自身利益出发,积极推 动联合国改革。美国的有关立场和政策,将对联合 国改革和联合国的前途有着关键性作用与影响。 一、布什政府支持联合国改革的背景 历届美国政府虽然都对联合国采取实用主义态 度,但一般还是比较重视联合国的权威和作用。新 保守主义的政治代表布什上台后,推行赤裸裸的实 力政策和单边主义,轻视以至无视以联合国为中』心 的多边机构和多边协议。赖斯在担任美国总统国家 安全事务助理不久,即在美国《外交》杂志上发表 文章说:“多边协定和多边机构本身不应是最终目 的……克林顿政府对那些在很大程度上只具象征性 的协定的迷恋,及其对最好不过是幻觉的国际行为 ‘规范’的追求已经成为时疫。这不是领导者应有 的作为。”‘”赖斯实际上提出了布什政府单边主义 外交政策的指导思想和对待联合国的政策基调。 布什政府轻视联合国的态度集中和突出地表现 在对伊拉克战争上。美国撇开联合国发动对伊战 争,开了后冷战时代抛开联合国对其他主权国家动 武的恶劣先例。由于最终没能赢得联合国对其对伊 开战的授权,美国恼羞成怒,掀起了一股指责和否 定联合国的风潮。赖斯直言不讳地说,联合国是一 个争论不休但是并无实际行动的团体,与第一次世 界大战时的国际联盟非常相像。美国副国务卿博尔 顿以极为轻蔑的口吻说:“我不知道联合国是什么 东西。”2003年3月31日,即美国对伊战争开始 后不久,美国副总统切尼在全国广播电视公司的讲 话中公开表示:“冷战时期为反对一个大国建立的 战略和机制已经不适用于对付本世纪来自恐怖主义 和武器扩散造成的威胁。”这实际上是暗示联合 国已无存在之必要,。美国一些保守派学者更是火上 浇油,竭尽攻击联合国之能事,有人甚至主张美国 退出联合国,让“联合国死亡”。 美国对联合国采取这种恶劣态度不单是因它拒 绝授权美国发动对伊战争,还有更深的原因和背景。 在世界殖民主义体系彻底崩溃进程中,越来越 多的殖民地、附属国获得独立,并加人联合国。所 有这些新独立国家都是发展中国家。现在发展中国 家已成为联合国的主体。大多数发展中国家珍惜自 己的独立和主权,主张维护国际正义,对美国的霸 权主义、强权政治抵触、不满,不时在联合国同美 国对着干,如不顾美国反对通过支持巴勒斯坦人民 恢复民族权利的决议,通过反对美国制裁古巴的决 议,反对美国在人权大会上提出反华提案等。美国 对此极为恼火,攻击联合国搞“多数暴政”。 联合国安理会的组成也对美国“独主沉浮”不 利。主张多边主义、反对单边主义的法、俄、中是 安理会常任理事国,对美国单边主义形成掣肘,使 其不能为所欲为。因此,美国人认为:“自从冷战 结束后,法国人、俄罗斯人和中国人坚持不懈地努 力来平衡美国的力量。”‘2>“联合国是惟一一个 有可能抑制美国的权力并限制美国推行单边主义的 机构。”’3’美国因而试图摆脱联合国。 “9·11”事件后,美国把反恐和防止大规模杀 伤性武器扩散作为其对外战略的重心和当务之急, 并要联合国对它亦步亦趋。但联合国不完全认同美 国的政策主张,尤其反对美国以反恐为名,打击异 己,甚至对异己国家动武的做法。美国因而认为联 合国不适应反恐战争后的新形势,不惜将其踢开, 由美单独干。 布什政府无视以至抛开联合国的态度,直到其 在伊拉克陷人僵局才开始有所转变。2003年9月3 日,美国正式向安理会提交决议草案,承认联合国 和国际社会支持对恢复伊拉克稳定与安全“至关重 要”,同意让联合国在伊拉克的安全、政治过渡和 重建中发挥更大的作用。这才为美国重返联合国创 造了条件。此后,联合国先后通过有关决议,支持 伊局势恢复稳定与重建,给予美国一定程度的配合 与支持。美国重返联合国的主要意图和考虑是: (一)需要联合国帮助进行伊拉克重建。在伊 拉克,美国固然取得了军事上的胜利,但是无法赢 得和平。随着在伊拉克遭遇越来越多的人员伤亡和 财产损失,美国政府需要联合国通过决议支持伊经 “选举”产生的新政权,为其提供合法性,诱使更 多的国家向伊派兵和出资助伊重建,以减轻美国的 负担。美国对联合国的需要如此迫切,以至美国助 理国务卿霍尔姆斯在2003年10月31日公开声称: “如果今天联合国不存在,我们将创造一个。”‘4, (二)联合国是体现国际关系民主性和任何国 家外交行动合法性最主要、最权威的国际机构。美 国人也认为,“当安理会通过一个决议时,这个决 议总体上是被看作代表人类说话的。”t,’因此,对 美国来说,联合国是帮助它最大限度地发挥软力 量、应对全球挑战的国际组织。美国在伊拉克的尴 尬处境使美反思其对联合国的错误态度,重新认识 到它非常需要联合国来摆脱其霸道恶名与孤立,和 打造自己“民主”与“道义”形象。 (三)联合国是美国同其他国家合作以有效应 对目前全球威胁的主要平台。在当今世界上,诸如 国际恐怖主义、危险武器扩散、国际金融局势不 稳、毒品走私、疾病传播和全球气候变化等非传统 安全问题愈益突出,对美国构成越来越严重挑战。 美国固然十分强大,但是无法单独应对所有这些挑 战,而巫须通过联合国实现国际合作。 (四)需用多边外交掩盖单边主义。单边主义 是美国霸权主义的必然产物,也是美国外交的基本 取向。但一般说来,完全赤裸裸的单边主义对实现 其政策目标不利,有时需要为其单边行动披上多边 主义外衣。而联合国正是美国可以借助的最好的多 边舞台。美国在伊拉克战争结束和推翻萨达姆政权 后重返联合国,正是出于其将自己的单边霸权行为 予以表面多边化的需要,并通过主导联合国实现其 挟联合国以令天下—“领导”整个世界的目的。 上述表明,美国对联合国既恨又爱,既想抛 弃,又离不开。而且,维护联合国的存在及其权威 和地位,是世界各国包括美国各个盟国的共识。美 国不可能也不愿让联合国消亡。面对复杂的国际局 势,美国既需要联合国,又不愿它保持对美不利的 现状。因此,美国决心按照它的意志来改造联合 国。早在20世纪90年代,美国即提出改革联合国 的主张。当时美国的主要考虑是要减少自己的会 费,着眼点是要联合国精简机构,提高效率。现 在,美国顺应伊拉克战争后国际社会要求尽快推进 联合国改革的呼声,大举联合国改革的旗帜。这次 美国大力推动联合国改革的根本出发点,是凭借其 独超强大综合实力优势,按照自己的意图重塑联合 国,使之成为为其全球战略服务的工具。 二、布什政府的联合国改革方略 美国对联合国改革的核心意图是要进一步强化 其在联合国的主导地位,最终使联合国成为其外交 政策的有效工具。美国对这次联合国改革的主要着 檬瞬彝黝摹嘟嘴膺黔11 闯际问翅研究 眼点是要让其宪章精神和指导原则更多地体现美国 的思想观点,使联合国权力机构发生有利于美国的 变化。 美国助理国务卿霍尔姆斯2003年10月21日 在外交关系委员会的讲话—《联合国在今天面临 的挑战—一种美国的观点》,对此有比较集中的 论述。他在这篇讲话中对联合国改革提出了如下思 路和构想: —关于联合国的职责。应增加“通过集体行动 致力于消除恐怖主义与大规模杀伤性武器所构成的 威胁”之任务。打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武 器扩散是当前和今后一个时期美国对外战略的中心 与重点。美国将之列人联合国的责任范围就是要将 自己的安全关切转移到整个国际社会身上,并将其 长期化、固定化,以便今后合法地“领导”联合国和动 员世界各国的力量来保障美国的安全与战略需要。 —关于安理会改革。应将安理会及其常任理 事国新成员资格给予那些承担重任的“民主”国 家,那些威胁邻国、支持恐怖主义、践踏其居民权 利政权无资格成为安理会成员。也就是说安理会新 成员只能是亲美的西方大国,而被美国视为异己的 国家不能进人安理会。 —关于精简机构,提高效能。认为联合国大 会、经社理事会以及经济和社会委员会等机构庞 杂,人浮于事,既浪费资源,又效率低下,必须进 行裁撤、合并和进行规范化处理。 —关于联合国的理念。联合国及其机构特别 是人权委员会应彰显“自由”与“法治”,其所作 所为应完全体现“自由”精神。这实际上是要联合 国宣扬和扩展美式“民主”、“自由”的思想和理念。 美国政府其他要员在安南提出联合国改革报告 前后,也就联合国改革问题发表过看法。从霍尔姆 斯等美国政要所提有关设想和主张中,可以窥视美 国对联合国改革的一些主要诉求。 其一,要联合国实施美国的价值观和理念,为 其对别国进行“人道主义干预”开绿灯。2004年9 月布什总统在联大发表讲话提出创立民主基金后, 美国政府官员开始强调在全球推行民主是联合国改 革的一个重要目标。美负责国际组织的副助理国务 卿马克·拉根公开提出要把扩展民主作为联合国改 革必不可少的重要内容。〔6’美国还将趁这次改革之 机,要联合国肯定“人道主义干预”原则,以使其 打着维护人权旗号,干涉别国内政、侵犯别国主权 的行为合法化。 同时,美国坚拒通过可能束缚其“行动自由” 的改革内容。因此,对安南关于联合国改革报告中 提出的对于“潜在的”或“非迫在眉睫的”威胁, 是否“预防性”地采取军事行动,应由安理会决定 的主张,美国断然予以拒绝。今年3月21日,美 国务院副发言人亚当·埃尔利说:“坦率地说,我 们对安理会就动用武力的问题通过决议是否有用持 怀疑态度。””,由此可见,美国坚持反对须经联合 国授权才能对外用兵。即使联合国通过了这样的决 议,美国也会在必要时将其置之脑后。美国要始终 保有对异己国
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