党的十六大报告指出 :发展社会主义民主政治 ,建设社会主义政治文明 ,是全面建设小康社会的重要目标。而政府体制是政治文明发展状况的集中体现。<1 > (P2 9) 因此要建设政治文明 ,就不能不研究政府体制 ,就不可避免地要研究如何通过政府体制改革达到建设政治文明的目标。所谓政府体制 (或行政体制 ) ,是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。<2 > (P2 - 4) 因而 ,与其概念相适应 ,政府体制改革的内容主要涉及两个方面 :1.政府组织结构和职能分工的改革 ;2 .政府行政运行机制和工作方式的改革。<3> (P1 55) 换言之 ,政府改革既包括政府制度的创新也包括政府行为的转变。然而 ,无论是政府制度创新还是政府行为的转变 ,政府改革首先离不开改革理念的指导。理念决定制度 ,制度规范行为。本文即从这一理论假设出发 ,检索了特别是十一届三中全会以来党的有关政府改革的文献 ,试图从党的政府改革理念的视角 ,用实证分析的方法 ,论证党在我国政府改革中起着怎样的历史作用 ,作出了怎样的历史贡献。一、政府改革基本状况 :以国务院机构改革为例1949年建国以来 ,我国共进行了七次政府机构改革。表 1反映了我国建国以来国务院机构改革情况。<4 > (P2 90 - 30 9)表 1.建国以来历次国务院机构改革情况一览表年份 (年 ) 机构设置数量(个 )机构增长率或精简率 (% ) 机构改革序次备注1 949 35 机构数根据 1 949年制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定而定。1 952 - 1 953 42 +2 0 1 有计划的经济建设需要中央高度集权。机构中经济管理部门为 2 2个。1 954 64 +52这是一次较大的膨胀。其中经济管理部门为 35个1 955 - 1 956 81 +2 7社会主义改造进入高潮 ,经济管理部门管理的产业过多 ,业务过重 ,导致经济管理部门增多。机构中经济管理部门为 50个。1 958- 1 959 60 - 2 6 2放权。其中经济管理部门为 36个。1 960 - 1 965 79 +32 3 收回权力。机构中经济管理部门为 53个 ,但同时全国精简干部 81万。1 970 32 - 60 权力大下放。“文化大革命”致使国家机关的正常工作受到严重冲击。国务院实际机构数为 1 9个。1 971 - 1 975 52 +63动乱中恢复 ,机构增加。年份 (年 ) 机构设置数量(个 )机构增长率或精简率 (% ) 机构改革序次备注1 976 - 1 97876 +42权力上收。1 979- 1 981 1 0 0 +32 全党工作重心转移到经济建设 ,机构数达到建国以来的顶峰。1 982 61 - 394机关人员由 51 0 0 0人减为 30 0 0 0人。1 983 - 1 98465 +0 .0 71 985 - 1 986 72 +11 98865 - 1 5 第一次明确提出“以转变政府管理职能为关键”。国务院人员编制减少了 970 0人。1 989- 1 993 86 +321 993 59 - 31 6改革以适应社会主义市场经济发展的要求为目标 ,以转变政府职能为重点。机关行政编制核定为 2 92 0 0人 ,精简了 2 0 %。1 994- 1 997 40 - 321 9982 9 - 2 87机关人员由 330 0 0人减为 1 60 0 0人2 0 0 3 2 8- 0 .3 表 1显示 ,1.我国国务院机构设置在数量上呈波浪式状态。有两次机构改革 (如 195 2年— 195 3年和 1960年— 1965年 )机构数量有增无减 ,在原来基础之上分别增加机构 2 0 %和 3 2 % ,其他五次机构改革均在原来机构数上分别精简了2 6%、3 9%、1%、3 1%和 2 8%。 1982年机构改革始 ,国务院机构改革总体趋势主要是以精简机构、裁减人员为主。 2 .结合我国机构改革的实践经验 ,我国国务院机构改革至少在第六次 ( 1993年 )机构改革之前尚处在非常态的三个改革循环圈<3> (P1 6 7- 1 73) 之中 :一是“精简一膨胀———再精简一再膨胀” ,把政府改革看成是机构和人员数量的增减 ,致使机构增增减减 ;二是“合并一分开一再合并一再分开” ,把政府改革看成是机构的重组和分合 ,导致机构分分合合。如 1960 -1965年的机构改革中 ,国务院在这六年中先后设立国防工业方面的第三、四、五、六、七机械工业部及国务院国防工业办公室 ;三是“上收一下放一再上收一再下放” ,把政府改革看成是权力的上下移动。权力上收则机构膨胀 ,权力下放则机构减少。表 1表明 ,我国国务院机构任何一次膨胀均与权力高度集中有关 ,如 195 4年、195 5— 195 6年、1960 -1965年、1976-1978年、1979— 1981年等多次的机构膨胀均属于此。我们党尽管早在 1987年十三大政治报告中已经明确提出了“改革政府工作机构 ,必须抓住转变政府职能这个关键” ,但政府改革仍然没有真正落实到位 ,政府改革只停留在表面和形式上 ,未能跳出这三个恶性循环圈。 3 .从 1993年机构改革始 ,我国的机构改革基本走上正轨 ,从此确立的改革目标是适应社会主义市场经济发展的要求。最好的表征是 ,国务院机构数量呈现出一减再减的趋势 ,如从 1993年改革前的 86个到改革后的5 9个再到 1997年的 40个 ,最后为 1998年的 2 9个 ,机构精简率分别是 3 1%、3 2 %和 2 8%。二、党领导和党发动的政府改革理念模式 :党的历史作用分析检索我们党十一届三中全会以来的历次党代会和中央委员会全体会议的主要文件 ,我们很容易发现至少两个重要的改革理念 :一是党领导的政府改革模式 ;二是党发动的政府改革模式。无论是 1940年代初陕甘宁边区政府系统的精兵简政 ,还是建国以后至今各次大大小小的政府机构改革 ,我国的政府改革始终坚持党的领导这一基本原则。表 2是中国共产党十一届三中全会以来历次党代会和中央委员会全体会议文件中有关政府改革问题的主要内容一览表 (本文以下的研究主要以十一届三中全会以来党的文献作为研究对象 )。从十一届三中全会全党工作重心转移即提出以经济建设为中心到 1992年邓小平南方讲话提出建立社会主义市场经济体制再到随后的社会主义市场经济体制在我国的逐步建立和不断完善 ,我国政府改革始终是坚持党的领导、遵从党的指导、围绕党的改革理念推进的。党的每一次大会都几乎要涉及政府改革问题 ,都要在这个问题上作出重要决定 ,以指导我国政府的改革。如表 2所示 ,党的十二大、十三大、十四大、十五大以及十六大都将政府改革放在突出的位置 ,作为一件大事来抓。表 2 .十一届三中全会以来党的有关政府改革文献的主要内容会议名称文件来源主要内容十一届三中全会 全会公报 (1 978年 1 2月 2 2日 )权力下放 ;精简经济行政机构 ;解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象 :加强机关内部管理会议名称文件来源主要内容十二大 十二大政治报告(1 982年 9月 1日 )党和国家领导体制、领导机构的改革 ,主要是消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端 ,克服官僚主义 ,提高工作效率 ;实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》(1 984年 1 0月 2 0日 )按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革 ,正确发挥政府机构管理经济的职能 ;要坚定不移地按照为人民服务和精简、统一、效能的原则 ,改造机关作风 ,提高工作人员的素质。十三大 十三大政治报告(1 987年 1 0月 2 5日 )实行党政分开 ;进一步下放权力 ;改革政府工作机构 ,必须抓住转变职能这个关键 ,如政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主 ,提高政府对宏观经济活动的调节控制能力 ,贯彻精简、统一、效能的原则清理整顿或撤消机构、裁减人员 ;加强行政立法。改革干部人事制度 ,建立科学的分类管理体制 ,改革的重点是建立国家公务员制度。十四大 十四大政治报告(1 992年 1 0月 1 2日 )加快政府职能的转变 ,转变的根本途径是政企分开 ;政府的职能 ,主要是统筹规划 ,掌握政策 ,信息引导 ,组织协调 ,提供服务和检查监督 ;决策的科学化、民主化 ;按照政企分开和精简、统一、效能的原则 ,下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。十四届二中全会《关于党政机构改革的方案》 (1 993年 3月 7日 )现在突出的问题 ,是政企不分、关系不顺、机构臃肿 ,效率低下 ,必须下决心进行改革。党政机构改革的指导思想是 ,适应社会主义市场经济发展的要求 ,按照政企分开和精简、统一、效能的原则 ,转变职能 ,理顺关系 ,精兵简政 ,提高效率。重点是转变政府职能。十四届三中全会江泽民在该会上的讲话 (1 993年 1 1月1 4日 )建立社会主义市场经济体制 ,必须从充分发挥市场机制作用和加强宏观调控这两个方面共同努力 ,正确处理加强宏观调控和发挥市场作用的关系。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1 993年 1 1月 1 4日 )转变政府职能 ,建立健全宏观经济调控体系。要按照政企分开 ,精简、统一、效能的原则 ,继续并尽早完成政府机构改革 ;改革财税、金融、投资和计划体制。十四届五中全会江泽民在该会闭幕时的讲话———“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大问题” (1 995年 9月
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