“9·11”以来,国际恐怖与反恐怖斗争犬牙交错,此消彼长,经历了两个阶段:第一阶段以阿富 汗战争结束、塔利班垮台为标志。在国际社会的理解与支持下和国内同仇敌忾的气氛中,美国的“ 反恐战争”初战告捷。第二阶段以伊拉克战争的结束为起点,以国际恐怖袭击再度“回潮”为标志 ,国际恐怖与反恐怖斗争呈现“胶着”状态,美国的“反恐战争”陷入难以自拔的困境。两年多的 反恐实践表明:一方面,恐怖主义仍是国际社会的一大毒瘤,反恐仍然是国际社会长期、艰巨、复 杂的战略任务;另一方面,单纯的军事打击难以从根本上铲除恐怖主义,国际反恐斗争必须开拓新 的思路。一、各国普遍把反恐斗争纳入国家安全战略层面“9·11”事件促使不少国家重新思考 反恐在国家安全中的定位,并据此调整相关领域如军事、外交战略,并进行情报、执法机构的战略 性结构调整等。在各国国家安全战略调整中,美俄两国调整最全面、最深刻,影响也最大。美国国 家安全战略调整集中表现在四个方面:一是认为恐怖主义已成为美国国家安全的最大威胁,因而把 反恐作为国家安全战略的核心。二是适应反恐要求,大幅修改其军事战略,首次明确将“先发制人 ”纳入《
国家安全战略》报告。三是为防范和制止恐怖袭击的再次发生,对其政府部门进行结构性 调整。美情报机构则根据反恐斗争的需要进行新的布局。四是以反恐为依托,调整大国关系,把是 否与美开展反恐合作作为处理与其他国家关系的重要依据。与此同时,美在打击恐怖主义的同时, 对伊斯兰进行“改造”,扶持伊斯兰“温和派”。在俄罗斯,由于大型恐怖活动层出不穷,甚至愈 演愈烈,也迅速调整了国家安全战略重点,其要点有四:一是重新审视国家安全环境,把恐怖主义 视为现实威胁,将车臣非法武装与国际恐怖主义完全挂钩;二是确立“先发制人”的反恐方针;三 是将国家武装力量的主要职能由“抗击外来侵略”转向“内外并重”,进一步突出军队在国内反恐 中的作用,健全整个强力部门体系的组织结构;四是加强、完善反恐立法。总体而言,“9·11 ”后美俄在应对恐怖主义的措施方面有得有失。一方面,对美国而言,“9·11”后将恐怖主义 确立为国家安全的主要威胁,实为形势所迫;但借助“9·11”后对美国有利的舆论,迅速扭转 事件给美国造成的负面影响,确立“反恐时代”的新国家安全战略,很快便成为美国朝野的“共识 ”。应该说,从“9·11”到阿富汗战争结束,美国的应对措施也赢得了国内外舆论的广泛赞誉 。但此后,美国不顾国际社会的强烈反对,执意发动对伊战争,将反恐问题做“标签化”“脸谱化 ”的简单处理,造成恐情的进一步恶化,也使美国陷入难以自拔的窘境,则反映出美国在反恐理论 和实践方面的严重缺陷。俄罗斯在反恐问题上一直与美、欧龃龉不断。“9·11”后的国际环境 ,客观上有利于俄将车臣问题与恐怖主义完全挂钩,为俄迅速出台一系列反恐措施营造了良好氛围 。但俄未能借机消灭境内的国际恐怖分子,表现了国际反恐艰巨性和复杂性的特点。二、采取强力 措施打击恐怖主义“9·11”后,各国开始重视对恐怖主义的防范与打击,并主要采取了以下措 施:一是推进反恐立法,明确相关部门的责任。从“9·11”至今,美国一直在完善立法方面的 作用。“9·11”后,美国迅速通过新的《反恐法》,进一步理顺各情报机构相互协作的关系, 依法扩大情报机构的权力,确立情报机构在反恐斗争中的重要作用。2003年美国国会大幅增加 情报机········································ ·······················构的财政预算,以帮助中情局雇用更多的情报 和分析人员,使国家安全机构现代化。俄罗斯根据形势变化,制订新的《国家安全构想》,并对《 反恐法》和《紧急状态法》的相关内容进行修订和细化。意大利政府颁布政令,授予情报人员“职 能特权”,所有以调查为目的的侦察手段不受司法机关控制。德国也连续通过一系列反恐法案,为 反恐行动提供资金和必要权限保障。二是在加强、扩大传统情报机构的职能与权力的同时,组建新 的机构和设立新职位,肩负反恐情报职能。美国组建了国土安全部,协调国内反恐情报;五角大楼 组建了情报筛选小组;中央情报局内设立了一个准军事组织;国防部也增设专门负责情报事务的助 理国防部长一职;并拟建新的反恐中心,以改善情报机构间的合作。俄罗斯内务部也将成立特别行 动中心,负责反恐事务。新加坡则在国防情报局辖下设立新的反恐协调机构。三是调整工作方式, 服务于反恐情报需要。“9·11”后,美国大大加强了中央情报局和联邦调查局的反恐职能,对 情报战略作了重大调整:调整任务比重,反恐成为情报工作的重中之重;解除行动限制,扩大情报 机构权力;进行人员调配,大肆招募新人。法国领土监护局是法国专门从事反恐情报搜集的部门, 从去年下半年起,也开始招募“特殊人才”,充实情报队伍。澳大利亚情报机构在“9·11”后 也进行了大刀阔斧的改革。四是加大经费投入,为加强人力情报、技术情报以及提高情报分析质量 提供资金支持。2002年,美国用于收买外国官员和知情者的“专款”增加了10倍。2003 年,美国国会通过了350亿美元的新情报经费法案。俄联邦委员会已经为2003年度拨出30 亿卢布的反恐专项资金,并为车臣拨专款140亿卢布,用于反恐和重建费用。此外,俄还另拨专 款用于收缴车臣居民私藏的武器。各国在反恐方面的上述努力,取得了一定的效果,同时也为进一 步防范、打击恐怖主义打下了坚实的基础。例如,“基地”组织在美国的强力打击下,遭受重创, 许多头目相继落网或被击毙。但另一方面,又成果有限。“基地”组织虽遭重创,却“死而不僵” 。首先,“基地”“老大”本·拉丹仍有强大的感召力。其次,“网络化”、“意识形态化”的“ 基地”组织更难防范。今年5月以来的恐怖浪潮昭示世人:“基地”组织的“意识形态化”已经在 伊斯兰地区泛滥,松散的、各自为战的恐怖行为较之有系统、有组织的恐怖活动更难以防范。这些 事实说明,先进的技术手段、超强的军事实力并不能铲除恐怖主义,除了军事选择以外,切断恐怖 组织的经济来源,促进民族的和解与繁荣,提高各国政治稳定水平等,走综合治理之路,才是标本 兼治之举。三、不断深化国际反恐合作伊拉克战争后,此起彼伏的国际恐怖活动显示了恐怖行为的 强大示范和联动效应,更突出了国际反恐合作的必要性和迫切性。国际反恐合作的一个重要方面, 就是用具体措施来充实、完善各种反恐协议、协定与公约。由于恐怖主义问题涉及方方面面,反恐 斗争合作领域也正在不断拓宽,既有道义上的支持,也有司法方面的合作;既有情报的交流,也有 技术的合作;既有经济制裁,又有联合军事打击;既有国家层面的探讨,又有具体执行部门的相互 协调。其目的是从各方面最大限度地限制恐怖分子的活动空间,切断恐怖组织的资金来源,使恐怖 分子藏身之地越来越少。综合起来,当前的国际反恐合作有以下突出成就:一是反恐双边合作成效 显著。从当前实际情况来看,国际反恐斗争的基础仍是双边合作。反恐合作内容也由情报交流、司 法合作扩大到反恐军事演习、反恐军事支援以及共同采取反恐军事行动等诸多方面。由于这种合作 不断加深,许多恐怖事件还在策划中就被破获。反恐联合军事演习如美国与菲律宾、中国与吉尔吉 斯、美国与马来西亚的反恐军事演习等,在一定程度上对恐怖分子起到了威慑作用。二是反恐区域 合作取得新进展。国际反恐斗争的多边合作正在蓬勃发展,这主要体现在一些地区性组织的反恐斗 争合作上。区域性反恐合作基于一定的地缘与共同利益,趋势良好。近两年多来,无论是政治、经 济、还是军事合作,都把反恐纳入合作内容,有些合作组织甚至调整结构,把反恐作为主要职能。 区域反恐合作在欧洲表现最为突出。继去年欧盟15国国家元首和政府首脑发表联合声明,提出要 “与美国一道”
打击恐怖主义,并提议建立一支2.6万人的北约反恐快速反应部队后,今年6月 17日欧盟首脑再聚首,通过“反大规模杀伤武器战略的基本原则”文件,将反恐的部分任务纳入 “反扩散”机制中。亚洲区域反恐合作也成果显著。去年亚太经合组织21国领导人通过新的国际 性反洗钱方案,以追查并切断恐怖组织资金来源的方式打击国际恐怖主义,并初见成效。而“亚信 ”(亚洲相互协作与信任措施会议)首脑峰会的召开,··················· ······也为亚洲协调反恐立场,提供了一个绝好的平台。上海合作组织在本地区的反恐职能 日益强化,该组织倡导新型安全观、新型区域合作模式和新型国家关系,加强了军事领域的信任与 合作,强化了在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义方面的实质性协作,达成了在防止与和平解决 国际冲突中相互协助的共识。三是全球反恐合作凸显联合国的作用。“9·11”前,联合国就一 直在为消除恐怖主义不断努力,并通过了12个单项反恐怖国际公约及消除恐怖主义的相关措施。 “9·11”后,联合国的反恐作用和地位愈加突出。联合国安理会决议不仅要求所有成员国冻结 并切断恐怖主义的资金来源,且成立了“反恐怖委员会”,负责帮助成员国执行该项决议。到20 03年年中,已有160多个国家向联合国提交了根据1373号决议而采取的各项反恐措施。此 外,联合国还列出了与“基地”组织、本·拉丹有关的132名个人及92个实体的名单,由反恐 委员会下设的反恐专家工作组在全球范围进行跟踪、监视。联合国的这些反恐措施,无论是规模上 还是具体内容上,都是以前难以达到的。这充分说明,只有在联合国的主导下,全球反恐机制才能 有效、公正、全面地建立起来。目前关于恐怖主义问题仍存在许多争议,联合国在反恐措施和职能方面能力有限,联合国的主导地位受到了世界唯一超级大国美国的刻意贬低与矮化。但这绝不意味着可以抹杀联合国的功绩,全球性反恐机制仍有待在联合国主导下,以国际公约为基础,逐步建立、发展与完善。四、中国如何应对恐怖主义如何有效预防和减弱恐怖主义对我国的影响,也是摆在
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