一、前 言大不列颠及北爱尔兰联合王国包含三种主要法律体系 :英格兰和威尔士体系 ,苏格兰体系 ,北爱尔兰体系。三种体系各有其特有的法律规则、法院和法律业。尽管每一体系都受到其他两个体系发展的推动 ,但是在它们之间依然存在巨大的差异。本文将重点论述英格兰和威尔士的警察系统。二、警察机关的任务(一 )国家警察机关当提及英格兰和威尔士的“警察”时 ,通常指的是“地方”警察部队。这 4 3支部队由负责国家内政的中央政府机构———内政部管辖。还有一些全国性的警察组织 ,包括英国运输警 (BritishTransportPolice) (负责全国铁路网和伦敦地铁系统的治安 )和国家犯罪署 (NationalCrimeSquad) (负责打击犯罪组织和严重的有组织犯罪 ,经常跨国办案 )。虽然地方政府机构甚至私营机构也具有治安与保安职能 ,尤其是地方巡逻方面 ,但在英格兰和威尔士履行基本治安职能的还是那些由中央管辖的警力。这也是本文主要述及的内容。(二 )警察职能警察执行的任务很广泛 ,并且“常常是唯一能在需要时做出反应的 2 4小时服务机构” ,结果是他们什么事都要处理 ,从“意外生育、贫民区酗酒者、吸毒成瘾者、精神病突发案、家庭争端、房东与房客纠纷和交通违章 ,一直到偶发犯罪”(Morgan及Newburn ,1997:79)。尽管官方数据称内城区与犯罪有关的事件占了较高的比例 (Skogan ,1990 ) ,然而大量调查研究确实表明 ,警方接到的报警及警方与公众的接触 ,多数属于非犯罪事件 (Comrie和Kings,1974 ;Ekblom和Heal,1982 ;Hough ,1985 ;Skogan ,1990 )。Bowling和Frost(2 0 0 2 )在以往的调查研究基础上对警察职能进行了分类 ,见表 1。表 1:警察职能职 能机 制公共安全 巡逻、与个人和社区组织联系、有效的犯罪调查和紧急服务减少犯罪 巡逻、针对性治安、积极治安、有效的犯罪调查和紧急服务犯罪调查 反应性侦查工作 ,识别、拘捕罪犯并绳之以法 ,积极调查紧急服务对纠纷、骚乱、事故和突发事件快速反应维持和平 对邻里纠纷和秩序混乱进行日常协调并解决问题维持秩序在体育比赛、娱乐及游行场所控制人群国家安全 保护公众人物 (政客、皇室、外交官 )、国家建筑 ,对持不同政见组织的秘密警务工作 (Bowling与Frost,2 0 0 2∶987)对警察职能的分类及上述警务时间如何进行划分的意义在于“多数的警察工作既非社会服务亦非执法 ,而是维持秩序———是除了正常执法以外的警察与公众往来的处理办法” (Reiner,2 0 0 0∶112 )。Reiner认为构成警察独特性的不是拥有法律能力 ,也不是社会工作技能 ,而是“采取果断行动的能力” (Bittner,1974∶35 ) ,强调地方治安策略的重要性和警官个人的自由裁量权。三、警察管理在对警察的不同职权进行探讨之前 ,有必要对英格兰和威尔士的警察管理机制进行适当的考察。因此本节的重点包括创建警察机构的独 立原则、警察机构管理的“三权分立”结构及其它机制和程序。这些机制和程序指导警察履行职务或允许当事人事后对警务行为提出质疑。(一)政治独立19世纪中早期 ,由于出现大规模的公众抗议 ,英格兰和威尔士为此成立了专业的警察部门 (Reiner,2 0 0 0 )。该部门的特点反映了当时公众的反抗程度 ,其缔造者 (RobertPeel,ColonelRowan和JohnMayne)寻求一种合法、低调的立场 ,以及一个公正的、政治中立的组织。警方无缘直接参与政治 ,直到 1887年警察才获得选举权 ,即使今天警察也不得加入工会和参与政治活动。由于政府对警察管理结构的调整 ,以及高级警官形象日益提高的趋势和警察职业性组织的发展 ,警察机关独立于中央政府和政治活动的地位开始变化 ,引发了全国性的关于警察机关地位的争论。然而警察部门是建立在无党派原则基础上的 ,它与代表中央政府的政党分开仍然是警察行业的重要特性。(二 )“三权分立”结构建立于 19世纪的郡级警察管理结构通过 196 4年的《警察法》得到了巩固并合理化。而伦敦的两个警察组织保持了自身的责任体系 ,① 一种“三权分立”结构 ,包括警察局长、内政部和警察当局 (由地方选举的议员和治安法官组成 )管理英格兰和威尔士的郡级警察部门。然而这种结构标志着权力平衡的转移 ,警察局长的权力得到加强 ,代价是地方政府失去了这部分权力 (见Reiner,2 0 0 0∶189)。(三 )管理负责制受内政部的推动和审计委员会 (一个负责公款有效利用的公共团体 )的影响 ,从 2 0世纪 80年代起 ,出现了从“政治负责制”到“管理负责制”的转换。通过规定在各种警务活动中设立全国警务目标和关键的执法对象 ,同时为追求“钱有所值”而将警察的招摹、装备和训练标准化 ,从而增强了内政部的影响力。Bowling与Foster主张 :虽然管理负责制似乎是政治上中立的和“技术性的运用”的 ,意旨在对执法进行评估 ,但它代表了一种重要的转变 ,公众参与被看作等同于消费者购买服务 ,而公众对选举出的机构的响应、直接参与及公平这三者的重要性都被降低了(2 0 0 2∶10 17)。(四 )投诉与民事索赔警察投诉局 (ThePoliceComplaintsAuthority)负责处理对英格兰和威尔士的警 察服务及一些国家警务机关的投诉。来自各个不同地区警察部门的警官对受监督的警察进行调查。调查表明,投诉人和警察对投诉系统缺乏信任。政府正在建立一个新的机构———警察投诉独立委员会 (Indepen dentPoliceComplaintsCommission) ,该机构将独立于政府和警方之外 ,目的在于“对投诉人更加开放 ,更易接近 ,加强公众和警方对投诉程序的信任” (内政部 ,2 0 0 2 )。公民向警方索赔提供了又一种救济手段 ,与刑事标准相比减轻了证据负担。这些索赔的数量与成本在近几年有巨大的增长。以伦敦警察队为例 ,结案数和赔偿金从 1991年12 7个索赔者 ,4 71,0 0 0镑增加到 1998— 1999年的 2 95名索赔者 ,2 ,30 9,0 0 0镑 (Smith ,由Reiner引用 ,2 0 0 0∶187)。(五 )社区负责制因为不能反映所管辖区的人口组成与社会成份 ,以及采取“较强的亲警倾向” ,正规警察管理机制一直处于广泛的批评之下 (Weitzer,由Bowling和Foster引用 ,2 0 0 2∶10 17)。为提高警方对少数民族社区、青少年和其它受社会排斥群体的责任感 ,1980年成立了“警方社区咨询团”(PoliceCommunityConsultativeGroups) ,但这一措施的效果很大程度上取决于警方的自由裁量权 ,并且常常因为效率低下和缺乏代表性而遭到批评 (Morgan ,1989)。1998年的《犯罪与骚乱法》促进了警方与公众间的磋商 ,要求警方和地方当局就当地发展大计及合作打击犯罪与公众进行协商。而警察机关则被法定要求执行与当地公众进行磋商。然而同“警方社区咨询团”一样 ,这种磋商没有标准框架 ,难以对当地的做法进行评估。这说明社区警方负责机制还有相当大的改进余地。(六 )不列颠警务稽查员不列颠警务稽查员通过内政大臣推荐 ,由王室任命 ,负责检查及寻求提高英格兰和威尔士的警务效率。作为向“管理负责制”转变的一部分 ,稽查员的任务作用自 2 0世纪 80年代中期以后得到了加强 ,目前包括在标准化基础上的广泛的数据搜集 ,以确保警务行为的集权化发展。(七 )集权化趋势许多其他趋势促进了英格兰和威尔士警务标准治安规范的集权化。内政部的传阅文件就广泛多样的运转和政策问题 (包括资源分配 )为警察部队提供广泛的指导。鉴于内政部对警察统治的三权分立结构上的影响 ,它开始被大多数部队看作是一种法律约束 (Morgan ,1987)。 1994年的《警察与治安法院法案》使在三权分立结构中的权力平衡已经偏向于中央政府。该法案减少了代表警察当局的议员数量 ,使内政大臣能够规定全国执法对象 ,减少了警察局长对地方政府的责任 ,增加了他们对内政部的责任。在这个不断变化的框架里 ,代表所有警察局长、副局长以及助理局长的警长协会 (AssociationofChiefPoliceOfficers)受到内政部的支持 ,扮演了为新政策的实行而进行内部调解的角色 (Reiner,2 0 0 0 )。包括国家犯罪署和国家犯罪情报部(NationalCriminalIntelligenceService)在内的一些全国警务单位的成立 ,已成为集权化的另一个关键特征 ,他们关注国际犯罪的增长 ,与欧洲政治一体化有很大联系。所有这些集权化的趋势可看成是基本警务调整的一部分 ,反映了进行中的、或多或少有些不确定的主要变化过程。Leishman等人主张 :尽管搞清从何处来比搞清向何处去要容易得多 ,警界一些从根本发生的东西预示着一种“治安新秩序” (1996∶2 5 )。(八 )小结很明显 ,在过去 2 0年里 ,伴随着“治安机构的激增和超越管理内政部警务常规程序” (Reiner,2 0 0 0∶198)的集权化趋势 ,英格兰和威尔士的警察管理结构发生了本质上的变化。 (法律上、政治上及管理上 )的负责制对控制警察职权是必要的 ,然而这些结构的复杂性结合迅速的变化表明真正的警察负责制可能还有待探索。四、警察职权正是在这种复杂的管理结构中 ,英格兰和威尔士的警察才能够在执行日常任务时行
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