一 美国政党制度的四大要点(一 )执政党、少数党与普通政党的区别在奉行英式熔权制的国家 ,执政党与多数党或少数党通常是一对概念。不过 ,应该注意 ,执政党、反对党作为一方实际上还与普通政党相对应。在美国 ,既存在执政党与少数党 (专指在国会任何一院中都只有少数议席的党 ,类似反对党 )的关系 ,也存在执政党、少数党与普通政党的关系。所谓普通政党 ,指没有赢得足够的选票 ,因而尚未获得行使行政权的权力和议席的政党。在通过选举产生法官的国家或地区 ,例如在美国的某些州 ,普通政党还包括未能赢得法官选举 ,因而尚未获得行使司法权的权力的政党。普通政党与执政党和反对党的共同点在于 :他们都有党纲、党组织 ,都是志在通过赢得足够的选票而获得行使国家权力的权力。普通政党由于没有赢得多数议席 ,所以没有资格行使立法权 (分权制下 ) ,或行使立法权和行政权 (熔权制下 ) ,从而不同于执政党 ;又由于没有赢得少数议席 ,它甚至也没有资格行使反对党专有的批评权和反对权 ,从而又与反对党区别开来。2 0 0 0年 ,美国“具有像样的组织并活跃于各个层次的第三党 (ｔｈｉｒｄｐａｒ ｔｉｅｓ)总共有 38个。其中 ,2 0个局限于一个州内。”① 但是 ,在联邦层面 ,只有共和党、民主党交互成为多数党和少数党。所以在美国联邦层次上 ,这 18个第三党都是普通政党。现代美国由一党包揽立法权和行政权的行使权的格局并不多见 ;相反 ,一党获得总统职位、另一党掌握国会两院多数 (如第 10 4届国会时期 ) ,或顶多一党获得总统职位同时还掌握国会一院多数议席 ,而国会另一院的多数议席则归另一党 (如第 99届国会时期 ) ,这种格局 (也就是美国人所说的“分裂的政府”)成为常态。出现分裂的政府时 ,华盛顿就有两个相互对峙的执政党。这在奉行英式熔权制的国家是不可能出现的。 2 0 0 2年中期选举中 ,有的州出现社会党、自由党、绿党等四个小党与两大党同台竞选参议员的局面。国会两院间或有零星议员作为独立派游离于民主党和共和党之外 ,但迄今尚未出现第二少数党。区别多数党、少数党 (或反对党 )与普通政党旨在揭示 :在美国等发达国家的党政关系有两种。第一种是多数党、少数党与国家政权的关系 ;第二种是普通政党与国家政权的关系。多数党、少数党与国家政权的关系在性质上是国家政权内部的关系。多数党、少数党已经进入国家政权 ,多数党并行使国家权力。执政党行使的立法权、行政权自然是国家权力 ;少数党行使的批评权和反对权实质上也是一种国家权力。已经进入国家政权的多数党和少数党在性质上不再是普通政党 ;他们与国家政权相互融合 ,成为国家机关的组成部分。所以 ,他们可以直接行使国家权力。故而 ,在多数党、少数党与国家政权的关系上 ,不存在党政分开的问题。普通政党与国家政权的关系在性质上则是社会与国家政权的关系。普通政党只是一种社会组织 ,他们尚未通过竞选获得国家政权的行使权 ,所以只能服从国家政权的治理 ,但同时还监督国家政权的运行。所以 ,在普通政党与国家政权之间 ,党与政显然是分开的 ,并且必须分开。获得足够的选票是普通政党转变为多数党或少数党而必须跨越的唯一门槛 ;它又是多数党保持其地位 ,不致于滑落为少数党甚至普通政党的唯一办法 ;它还是少数党跃升为多数党 ,或至少维持其少数党地位 ,而不致于滑落为普通政党的唯一办法。(二 )国家机关内党组织与国家机关外党组织的关系就多数党、少数党而言 ,他们的内部结构至少都划分为两大块 :国家机关内党组织和国家机关外党组织。这两方面的关系非常值得注意。而对于如何处理国家机关内党组织与国家机关外党组织的关系 ,美国与其他发达国家的体制有相同之处。这些相同之处主要是 :国家机关内外党组织承担不同的职能 ,享有不同的地位。在美国 ,共和党、民主党在国家机关外的联邦党组织主要指党的全国代表大会和中央委员会。国家机关外党组织负责竞选总统。为此 ,它们要募集竞选经费 ,拟订竞选战略 ,推出总统候选人。平时 ,它们还要维护好自身的生存。它们都不管国会议员的竞选 ;两党都由各自在国会两院的竞选委员会负责协助本党议员候选人竞选众议员或参议员。本文所提出的“国家机关内的党组织”概念 ,美国政治学者的相应表述为“政府中的党组织 (ｔｈｅｐａｒｔｙｉｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ)” ,指“立法机关中和行政部门中的党组织”。①无论是共和党还是民主党 ,以本党名义行使国家权力的都是他们在国家机关内的党组织 ;国家机关外的党组织不参加国家权力的行使过程。这是两大党在国家机关内外的党组织之间最基本的职能分工。国家机关内外党组织的相互关系有三种可能。其一 ,国家机关外的党组织领导国家机关内的党组织 ;其二 ,双方平起平坐 ,互不统属 ;其三 ,国家机关内的党组织领导国家机关外的党组织。如果实行互不统属的关系模式 ,显然不利于双方形成合力。所以 ,虽然分权主义渗透了美国的政党制度 ,但无论共和党还是民主党都在处理其国家机关内外党组织的关系时都不采用互不统属的模式 ,而是由其中的一方领导另一方。那么 ,谁领导谁呢 ?与英国等发达国家的主要政党一样 ,美国共和党与民主党都由其国家机关内的党组织领导国家机关外的党组织。杜鲁门总统曾概括说 ,美国总统戴着多顶帽子 :行政首长、国家元首、总司令、外交首长、经济总经理、立法领袖 ,以及党的首脑。① 总统的全党领袖地位不是来自宪法或党章的规定 ,而是由于总统特定的宪法地位和掌握行政权的政党维护总统的政治需要。所谓总统领导政党 ,在总统与党的中央委员会的关系上 ,就表现为全国委员会主席对总统的从属性。当共和党或民主党没有党员出任总统而仅仅是国会一院或两院的多数党时 ,该党国家机关内外的党组织之间的关系要微妙一些。有的学者认为 ,在总统竞选中失败的党的内部 ,没有一个头。② 的确 ,不论是共和党还是民主党 ,其全国委员会主席都不对本党的国会领袖负责。反过来 ,国会领袖同样也不对本党的全国委员会主席负责。但是在这种情况下 ,如果该党同时掌握国会两院多数议席 ,那么 ,众议院议长就是该党的最高官员 ;如果仅掌握参议院多数议席 ,则参议院多数党领袖就是该党的最高官员 ,第 10 7届国会参议院多数党领袖达施勒就居于这种地位。此时 ,代表党领导国会两院或一院的立法工作的权力就归众议院议长或参议院多数党领袖 ;党的全国委员会及其主席无权提出立法决策。(三 )同一多数党或少数党内处于各个国家机关的党组织之间的关系这个问题涉及两方面 :当共和党或民主党既掌握行政权 ,又至少是国会一院的多数党或少数党时 ,出任总统的该党党员与其国会党组织的关系 ;在共和党或民主党无人出任总统时 ,其在国会两院的党组织之间的关系。首先 ,总统与国会党组织。美国政党制度的一个显著特点在于 :宪法规定的分权制度和分权精神制约着政党关系的各个方面 ,并且使分权精神成为各政党的基本信条。总统与国会本党组织的关系同样体现了这个特点。美国政界和学术界现在都承认 :总统应该领导其国会中的同党。不过 ,分权制虽未阻止总统确立其对国会同党的领导关系 ,却有效地制约了这种领导关系的内容和方式。总统们只能在分权制的框架内摸索领导党内议员的方式。当年 ,杰斐逊总统使用一套迂回领导本党议员的策略。近 2 0 0年来 ,杰斐逊总统这套领导方式逐渐成为经典。当代美国的总统们继承并完善之 ,形成了一套美国式总统领导党内议员的方式。其次 ,国会两院的同党组织间的关系。国会两院中 ,共和党、民主党各自都有自己的组织体系。照美国人的说法 ,华盛顿有四个国会党。“总体上 ,全体由党提名而被选进国会者构成国会党 (ｔｈｅｃｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌｐａｒ ｔｉｅｓ)。”①四个国会党中 ,两个是多数党 ,两个是少数党。这里要说的是同一政党在两院的两个党团之间的关系。同一政党 (例如民主党 )在众议院可能是少数党 ,在参议院却是多数党 ;或者倒过来 ;或者在两院都是多数党 ;或者在两院都是少数党。无论身份怎样变化 ,双方在组织上皆各自独立 ,在决策机制上皆自主决策。这个关系与美国的分权制无关。凡奉行两院制的发达国家 ,同一政党在两院的党组织都各自为政。(四 )多数党相互之间、多数党与少数党之间的关系只有在美国分权制下 ,才可能出现两个相互对立的执政党。它们之间的关系完全遵循宪法为国会与总统规定的关系准则 :分权 ,制衡。两个执政党中 ,一个执掌立法权 ,另一个则握有行政权 ,二者地位完全平等。他们既用国会与总统的名义相互较量与合作 ,也直接用民主党、共和党的名义互相制衡。总统对本党的国会议员还享有美国式的领导权 ,但对国会中的另一个执政党却连美国式的领导权也没有。多数党与少数党的关系 ,具体说是指既掌握立法权又掌握行政权的党与在国会两院都只有少数议席的政党的关系 ,例如现在小布什总统与第10 8届国会两院民主党的关系。它们之间仍然相互地位平等 ,多数党没有权利领导少数党。此时 ,多数党领导立法和行政工作 ,而少数党则独立地行使对多数党的批评权和反对权。少数党在批评多数党方面能起多大作用 ,主要看它的主观能力 ,但在反对方面到底能起多大作用 ,却要受它控制的议席数的限制。在参议院 ,4 1席是个转折点。少数党控制的议席若达到甚至超过 4 1席 ,就能运用该院议事规则特有的允许少数派阻挠议事的规定 ,制止多数党的法案 ,但是若不够 4 1席 ,它就只能眼睁睁地看着多数党的法案通过参议院。二 应对“9·1 1”事件第 10 7届国会与布什总统应对“9·11”的过程为我们分析美国两党的执政方式提供了一个绝好案例。本文选取反恐战略的提出、国会指定赋予政府反恐战
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