改革开放以来 ,我国政府曾进行了三次较大规模的机构改革 ,但是从本质和实际效用上看 ,这三次机构改革都陷入了“精简—膨胀”的怪圈。鉴于此 ,我国政府展开了新一轮机构改革 ,九届人大一次会议对政府机构改革作了比较明确的决定 ,国务院机构改革已经运作起来并基本完成 ,地方政府机构改革方兴未艾。那么 ,此次改革能否走出“精简—膨胀”的怪圈呢 ?事实上 ,政府机构改革并不是简单的精简人员和机构重组的问题。它体现的是整个国家、社会的权力结构调整和重新定位 ,只有建立起与社会主义市场经济体制相适应的宪政秩序和权力结构体系 ,我国政府机构改革才能在最终意义上取得成功。一、政府机构改革的深层原因新中国成立后 ,我们选择了苏联式的社会主义道路 ,尤其是只认识到社会主义是计划经济 ,而商品经济则被认为是与社会主义不相容的东西 ,因此建立起一套高度集中的计划经济体制。计划经济的基本标志就是由政府直接下达指令性指标 ,在这种经济体制下 ,政府既是管理者 ,又是经营者 ,也是所有者。政府的这三重角色决定了其必然是无所不能的全能型政府 ,行政权以一种前所未有的方式渗入社会的方方面面 ,直接操纵着哪怕最小企业的产供销、人财物。与这种经济模式相适应的国家权力格局表现出以下三个明显的特征 :一是行政权过度膨胀而成为整个社会秩序调控的主导手段 ,其他社会秩序调整机制的作用受到很大限制。二是行政机关对社会进行全面干预 ,由政府为企业、公民和其他一切社会组织设定范围和限定行为方式 ,结果造成社会自治领域的全面萎缩。三是“命令—服从”式的行政模式突出强调行政权的绝对性和高度统一性 ,公民和社会组织被简单地视为管理、控制的对象 ,公民权及其主体地位难以实现。实践表明 ,计划经济体制下这种一切都由国家通过行政手段管理起来的做法扼杀了经济主体创造性、积极性的发挥 ,直接导致经济缺乏活力。因此 ,经济体制改革势所必然。我国 1982年宪法是改革的产物 ,也体现了进一步改革的精神 ,它从发展多种经济形式 ,强调经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用相结合 ,赋予国营企业经营管理自主权与职工参与企业管理的权利等方面规定了经济体制改革的原则和方向。这之后又通过 1988年、1993年、1999年三次宪法修正案逐步确认了社会主义市场经济体制及与之相适应的经济组织形式和分配形式。当前 ,从市场在配置社会经济资源过程中的作用上看 ,我国已初步进入市场经济社会。市场经济有着不同于计划经济的特有属性 :市场在国家宏观调控下对社会经济资源配置起基础性作用 ,市场主体有自由、平等、独立的法律地位 ,公平交易、平等竞争、意思自治、经济关系契约化 ,自由经营、自由选择、自由竞争、非依法不得限制 ,通过资源优化配置追求经济效益的最大化 ,等等。根据政治生活原则应与经济生活原则相适应的原理 ,原有的计划经济体制下所形成的国家权力格局显然难以适应市场经济社会的需要 ,甚至出现了严重的冲突与对立。这主要表现在 :计划经济体制下通过行政权分配资源与市场在经济资源配置中发挥基础作用相矛盾 ;政府直接经营企业与市场主体的自由、平等、独立的法律地位相矛盾 ;行政权的全面干预与市场主体的自由选择、自由经营、自由竞争相矛盾 ;行政权过于庞大与社会自我管理、自我约束的自治机制相矛盾 ;计划经济下的行政权本位与市场经济所要求的主体意识、权利本位、权力有限原则相矛盾等等。因此 ,从计划经济转变为市场经济 ,社会物质关系变了 ,宪政秩序也应发生相应的变化 ,其中最根本的应当是改变计划经济体制下行政权一统天下 ,过分集权 ,政府“吞食”社会主体的权利和社会权利的局面 ,对国家权力结构进行调整和重新定位。政府机构是行政权的载体 ,是实现政府职能的工具。因此 ,政府机构改革在更深层面上是对行政权在整个国家权力结构中的地位进行调整以及政府职能的转变。二、市场经济条件下行政权的定位分析从我国目前的宪政秩序供给情况看 ,现行宪法所确认的基本政治、经济制度是与社会主义市场经济社会的需要相适应的 ,这主要体现在宪法对于社会主义公有制经济和人民民主专政的政体以及人民代表大会制度下“一府两院”的政体结构的规定上。但是 ,由于宪法所确认的基本政治制度和权力结构缺乏相应的体制性制度保障 ,加之宪法是在改革开放仅 3年后制定的 ,立宪时所依据的社会条件仍基本定型于计划经济社会 ,这使得宪法在运行中深受计划经济体制的影响。在制度的惯性作用下 ,宪法所确认和建构的宪政秩序 ,尤其是国家权力结构体系难免与市场经济不相适应。这集中表现为行政权的越位 ,即行政权对于人民代表机关的僭越 ,行政权对于司法权的干扰 ,行政权对于公民权的异化以及行政权对于社会权的“吞食”等。“经济自由本身是一个目的。其次 ,经济自由也是达到政治自由的一个不可缺少的手段。”<1> 随着市场经济的确立和发展 ,利益集团和社会组织愈来愈多样化 ,这要求限制政府支配、控制社会与公民的范围 ,实现权力的分散化与多元化。因此 ,重新界定行政权的范围 ,调整国家权力结构体系 ,优化宪政秩序是当前政府机构改革 ,乃至整个政治体制改革的核心所在。就政府与市场的关系而言 ,从世界范围内看 ,主要有三种主张并对应着三个不同的时期 ,一是 18世纪 ,以亚当·斯密为代表的古典自由主义 ,主张政府行为只应局限于维持秩序和正义的有限保护功能上 ,政府不应过多地干预经济 ,应放任经济自由发展 ,依靠市场自发协调。二是 2 0世纪以来 ,以凯恩斯为代表的国家干预主义 ,强调国家对经济的全面干预 ,把政府看作是克服市场缺陷的唯一救“市”主 ,其经济权力不断扩张。三是 2 0世纪 5 0年代开始的新自由主义经济学 ,他们既不赞成完全不受约束的“自由放任” ,也部分否定凯恩斯主义的全面干预思想。在他们看来 ,自由市场的存在当然并不排除对政府的需要 ,政府应该创造条件使市场和价格制度发挥最大功能 ,而对于市场机制的不足之处则需要政府积极干预 ,但这种干预是有限度的 :其一 ,应把干预限制在最小的程度内 ;其二 ,最好是通过市场和价格来进行干预 ,以便取得最好的效果。新自由主义的“有限干预”原则为我国社会转型时期重新界定行政权的范围 ,转变政府职能提供了重要的理论前提。当代政府在管理上是应当有所作为的 ,现代国家的发展不可能完全借鉴西方自由放任时期的“无为政府”模式 ,而福利国家危机的出现和社会问题的多元化也使得“全能政府”的神话得以破灭。因此 ,我国政府机构改革和行政权定位应坚持从“无限”行政向“有限”行政转变的原则1993年宪法修正案把计划经济修改为市场经济条款 ,并规定 :国有企业在法律规定的范围内有权自主经营 ,集体经济组织在遵守有关法律的前提下 ,有独立进行经营活动的自主权。还明确规定 :“国家加强经济立法 ,完善宏观调控 ,依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”该条款以根本法的形式确认市场机制取代计划指令 ,把政府的经济权力限于宏观调控 ,从而规定了市场经济条件下政府与市场的界限 ,这个界限就是宏观与微观的界限 ,即政府只能在市场以外进行宏观调控 ,不能进入市场干预微观经济 ,对于企业的资源配置、生产计划、物价调整等不再行使指令性权力加以控制 ,实行政企分开 ,不去包揽企业的经营自主权 ,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、不依附于国家的独立的市场主体。但是 ,“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的提法却失之偏颇 ,因为对市场秩序的破坏不仅可能来自于市场中的组织和个人 ,还可能来自于掌握公共权力的政府机构及其官员们。而且实践表明 ,后者的破坏力绝不亚于前者。因为“只要政府干预市场的巨大经济权力不受制约 ,市场自发秩序就难以形成 ,即使已经形成的市场秩序也会面临瓦解的危险 ,权力本位与市场经济是无法共存的。”<2 > 这也正体现了我国政府机构改革的迫切性。因此必须明确限定行政边界 ,制约政府行为以实现“有限”干预的原则。政府与市场一样也是有缺陷的 ,权力既可以为市场的有效运行提供条件 ,也可以为权力主体获取利益创造机会。传统经济学在分析市场决策时关于每个人都在追求自身利益最大化的假定同样适用于政府官员 ,决不能将他们视为大公无私的“圣人”而赋予其无限的权力 ,即使是国家宏观调控的权力本身也须受到宪法的制约 ,而不能由政府任意操纵。实践表明 ,政府行为的无限增长“会带来公共政策执行的低效率” ,“会带来与寻租相关的腐败现象” ,“还会抑制社会活力 ,导致政府合法性的流失”<3 > 。因此“他们之所以把某些限制强加给政府 ,恰恰是因为他们希望一个强有力和高效的政府”<4 > 。此外 ,“有限”干预原则的实现还必然伴随着政府职能的更新 ,我国传统行政职能定位于管理和控制 ,公民和一切社会组织被简单地视为管理对象。应市场经济社会的需求 ,政府的职能应转向服务和为服务创造条件。公民和社会组织应跃升为具有主体资格的服务对象和政 府管理的积极参与者。社会本位、社会利益是行政运行的价值目标和核心。在传统的计划经济体制下,正是由于政府职能的错位以及行政权无限扩张窒息了经济发展 ,同时也造成了权力滥用的惯性。因此必须重新界定政府职能 ,设计出能够制约行政权运行和政府行为扩张的宪政制度以适应市场经济社会的需求。三、政府机构改革的宪政思维政府机构改革的根本在于社会主义市场经济体制下的行政权正确定位。然而 ,行政权的正确定位与整个国家权力结构体系的重构是相辅相成的 ,没有来自立法权、司法权、公民权以及其他社会权利的支持与配合 ,行政权难以自行定位。因此 ,应把政府机构改革纳入我国整个宪政秩序调整的大系统之中 ,在这个大系统之中政府机构改革是一个重要环节
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