在经济发展日益全球化的今天，政府的作用问题正越来越成为人们关注的焦点。正如１９９７年世界 银行在《变革世界中的政府》的报告中指出的：“世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球 经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些问题：它的作用是什么，能做什么和不能做什 么，以及如何最好地做些事情。”现代市场经济，可以说是一种以市场调节为基础，政府调控相结 合的经济体制或经济运行方式。或者说，“现代市场经济，在一定意义上说是由民间自己通过市场 交易实现‘私人物品’的供给，而由政府组织供应‘公共物品’这样一种经济运行机制”（樊纲语 ）。正因为如此，政府作用如何定位即如何正确扮演政府角色，发挥好作用，就成为了市场经济发 展过程中的亟待解决的理论问题和实践问题。１、政府作用的特质性考察在现代社会经济制度结构 中，政府与市场是两种基本制度安排，要真正把握政府作用特质（或称特性），就必须从研究政府 与市场两种基本制度安排在性质上的差异着眼：首先，从交易对象上分析。政府作用是适应于交易 与配置“公共物品”资源而产生，而市场则适应于交易与配置“私人物品”资源而形成。从社会的 总经济资源看，可以分为二大类。一类是具有外在性，共享性和垄断性的资源，称为公共物品，如 国防、公安、公共路、环境保护以及法律、法规等。另一类是具有独立性、排他性、竞争性的资源 ，称为私人物品，这类资源在数量上占绝对优势。一般来说，公共物品的交易和配置适合政府组织 形式来进行，而私人物品的交易和配置则适合市场机制来实现。当然，在现实生活中却大量地存在 着既不纯属公共自我物品，又不纯属私人物品的，而是二者兼而有之的经济资源，如教育、电力、 自来水、卫生、信息服务等，究竟由政府还是由市场来进行交易配置？应该兼而有之，以最佳利用 资源为前提。其次，从交易方式来分析。所谓政府是通过行政权力以强制性的命令———服从关系 在经济当事人之间的交易，实现资源配置的。而市场则是通过平等主体当事人之间进行的自愿交易 来实现资源配置。一般来说，当某种交易所引起的成本或收交往不涉及两个人之外的其它当事人， 则采用市场方式是最有效的。因为人们可以很容易地通过“同意”达成一致进入市场或者很容易地 通过“不同意”退出市场，从而实现各自利益的最大化。当交易后果存在外部性，交易活动必须在 两个以上甚至更多人取得“一致同意”或“绝大多数同意”才能进行，就需要用政府强制性方式来 保证交易效率。当然，现实中同样也还存在既适宜政府又适宜市场交易的状态。最后从交易目标（ 目的）来分析，政府虽然说仍然存在着“经济人假设”行为模式，但它是一种基于社会福利目标的 “公共选择”，在现代社会经济中一般采用政治方式，由政府决策。而市场则是一种基于私人利益 目标最大化，由经济行为主体（即市场主体）自主决策、自负盈亏、优胜劣汰。２、政府作用的一 般性与特殊性从一般意义上，政府的职能可以划分为：（１）公共物品的提供者这是现代市场经济 中政府的一种基本角色。所谓公共物品是指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本 与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。公共物品最显著的特征消费的非排他性即 一个人对一件公共物品的消费并不排斥他人对它的同时消费。像法律、法规、政策、国防、公安教 育、公路交通等等。公共产品具有的非排他性性特征说明：以价格机制为核心的市场不能使需求与 供给得到最优；靠个人之间的直接交易去解决公共产品的供给，成本太高，得不偿失；或者容易造 成垄断，导致成本上升、效率下降，损害消费者的利益；或者是私人部门由于投入多，效益低不愿 生产和提供。因此，政府必须通过国家预算开支，担负起公共物品的生产和供给责任。（２）宏观 经济的调控者由于市场机制自身的缺陷，不能解决社会总需求总供给的矛盾。政府就不得不对市场 经济运行进行宏观调控，使社会总需求与总供给趋于平衡，保持宏观经济保持稳定。同时，市场机 制不能解决国民经济的长期发展问题，因为这种机制本身不能解决预测未来经济变化问题，无法掌 握复杂的需求结构，而且它的调节具有短期性。因而，必须由政府制定长期指导计划引导和解决长 期发展问题。另外，市场机制难以调整和优化产业结构。因为市场垄断将会对市场机制调节付出很 高的代价。所以，现代市场经济的国家家经济干预的一个重要内容就是运用其财政政策、在·２２ ·货币政策、税收政策、产业政策调整和优化产业结构。（３）外在效应的消除者外在效应又称外 部性或外部经济。按照赫和斯塔雷特说法，外部性是指这样一种状态，即个人的效应涵数或企业的 成本函数不仅依存于其自身能控制的变量，而且依存于他人所能控制的变量，这种依存关系不受市 场交易的影响。外部性有积极和消极之分，如基础性研究，公共教育就是积极的，而环境污染就是 消极的。外部性的存在无法通过市场机制来解决，只有政府来承担这一责任。在现代市场经济国家 中，通常政府通过补贴方式或公共部门直接产出的方式来推进积极的外部产出；通过管制来消除消 极外部性产出，如限制污染排量，征收排污费等。（４）收入及财产再分配者市场机制是按经济人 假设追求私人利益最大化的机制，它不可能解决社会稳定，经济协调发展的问题。它能解决效率问 题，却不能解决公平问题。首先，市场经济不会自动达到社会收入的公平和协调。市场经济条件下 的机会不均（如财产、技能、教育程度等差别）可能带来社会收入不公平现象。市场经济国家都力 图通过再分配调节收入，建立保障，解决公平和社会发展战略问题。其次，市场经济不可能解决全 社会范围内的失业、养老、医疗卫生等社会性问题，而这些问题恰恰是保证社会经济稳定发展的重 要条件。因此，政府必须从整体出发，调节各阶层收入，履行财产再分配的公共职能以保证社会经 济的协调发展。（５）市场秩序的维护者自由放任的市场竞争将导致垄断，市场机制容易被破坏。 因此，市场经济是法制轨道和契约关系前提下运行的经济，一旦这些前提被破坏，市场机制就会失 效。因此，市场经济条件下政府作用的一项基本职能就是维护好市场秩序，依法保证市场正常运转 。在市场经济的竞争赛场上，每一个市场主体都是运动员，而政府则是裁判员，为公平竞争创造环 境。除了这种作用的一般性外，还有其特殊性。所谓政府作用的特殊性是指由于经济发展水平、政 治文化和历史传统等方面的差异，各种市场经济国家发挥政府作用的不同特点。从研究政府作用特 殊性入手，现代市场经济国家政府作用的特殊性大致可以划分为三类：首先，英美的市场主导型。 它的基本特点是主要靠市场调节，政府作用或政府调控被限制在一定范围之内，具有较浓厚的自由 经济色彩。美国是以充分就业作为宏观经济政策的首要目标；以财政与货币政策作为主要调控手段 ，以短期干预作为主要调控方式对社会总量进行宏观调控，尤其是通过财政扩张性赤字政策来刺激 有效需求，政府对企业的调节与干预主要是维护自由竞争的市场秩序。英国则是比较典型的自由放 任思想的故乡，典型的以市场机制作为资源配置手段的自由市场经济。政府宏观调控以刺激经济增 长和提高就业水平作为宏观调控首先目标，政策手段偏重于财政政策方面的需求管理。其次，欧洲 或莱茵模式。这种模式的特点是政府宏观控力度较大，国有经济成分较大，有明显的混合经济色彩 ，德、法、北欧都属此种模式，尤其以德国较为典型，其政府作用在于三方面：第一保护竞争，为 充分发挥市场机制作用创造最有利的条件；第二，政府以社会总体经济活动实行总体调节；第三， 发展社会保障，维护社会公正与安全。最后，东亚政府主导型模式，尤其以日本最具代表性，采取 的是政府引导市场模式，即采用“亲”市场战略，政府作用遵循“充分的市场，必要的政府”原则 ，这种模式与前一种相比更具较强干预力度。一是强调政府调控职能和发挥市场机制作用相结合。 二是政府不是市场经济的主体，而是市场经济主体———企业的帮手。三是宏观调控以贯彻产业政 策作为主要内容。３、我国转轨时期的政府作用定位思考（１）强度定位上———“强政府”是转 轨时期的明智选择。近年来，理论界对我国处在转轨时期政府更多地干预社会经济生活包括促进市 场机制的形成了“强政府”观点。本文认为，从转轨时期我国政府面临的任务与挑战、政治文化背 景、经济发展水平以及值得借鉴的国际经验看，必须选择“强政府”。主要是鉴于如下思考：第一 ，我国市场经济体系的建立，客观地说尚处在初始阶段，特别是要从已经实行了几十年的计划经济 体制转向市场经济体制，加之刚刚加入世贸组织，政府任务十分繁重和艰巨，没有“强政府”的力 度是无法实现这场伟大的转变。这是因为：一是市场经济制度的建立是一个非自发的过程。转轨时 期，计划和市场两种体制会产生磨擦和冲突，已经建立的市场法律法规与国际市场法规不相适应， 会产生混乱和无序状态。政府作用就在于必须减少无序状态，缓解矛盾和冲突，缩短体制转变过程 ，实现市场改革目标。二是向市场化转变是一个观念冲突和转变的过程。市场经济原则与伦理经济 （计划经济）原则相冲突，市场化的扩大必然带来伦理经济的瓦解，会导致社会的骚动，引起社会 的政治冲突，因而政府负有向社会公众宣传，灌输市场经济观念的任务。三是市场化改革过程就是 利益重新调整过程，它在短期内会引起通货膨胀、银根紧缩、失业、消费需求下降、经济失衡和相 对收入减少等剧烈的社会阵痛，贫富差距的拉大，会带来一部分社会成员的失落、不满，影响社会 稳定。政府必须起到减震器作用，减轻社会震荡带来的改革阻力，提供失业人员的保险和就业机会 等。四是经济改革是需要成本的，包括经济代价和政治代价（如安置下岗职工等），所有这些代价必须由政府来支付。五是在实行市场经济过程中唯利是图，见利忘义，可能引起伪、劣、假冒的违法行为充斥于市，严重地影响正常的经济运行，而经济秩序的维护与整顿，政府起着极为重要作用。第二，选择“强政府”是我国目前市场经济发展现状的客观明智选择。我国所处的时代背景、经
More abstracts about the 转型时期我国政府作用定位问题探析