1993年 1月 2 0日 ,克林顿入主白宫。随着苏联的解体和东西方两大军事阵营对峙局面的不复存在 ,克林顿政府面临的国际安全环境发生了很大变化。大规模杀伤性武器的扩散成为美国最重要的安全关切之一。根据美国国防部 1993年 10月发表的《全面防务审查报告》(Ｂｏｔｔｏｍ ＵｐＲｅｖｉｅｗ)和国防部长莱斯·阿斯平 1993年 12月 7日宣布的“反扩散计划”(ＤｅｆｅｎｓｅＣｏｕｎｔｅｒｐｒｏｌｉｆｅｒａｔｉｏｎＩｎｉｔｉａｔｉｖｅ) ,克林顿政府强调 ,日益增长的核与其他大规模杀伤性武器的扩散是美国面临的最紧迫与最直接的安全威胁 ,而一些所谓“无赖国家”或恐怖主义组织掌握的核装置则对美国构成核危险。① 朝鲜成为美国在安全与核扩散方面的一个主要关切。莱斯·阿斯平在其 2 0 0 0年12月 7日的演说中明确指出 :“在朝鲜 ,我们的目标仍是一个无核半岛和一个强健的核不扩散机制。”①克林顿总统 1993年初上台不久即面临着如何处理朝鲜的核问题 ,尔后又面临着如何处理朝鲜的导弹问题。克林顿政府在其执政八年中试图解决朝鲜的核与导弹问题 ,取得了一些进展 ,但终究未能根本解决问题。随着克林顿政府的即将卸任 ,对于克林顿任内美国对朝鲜的政策 ,特别是克林顿政府在处理朝鲜核与导弹问题上的成与败有着不同的评估。鉴于朝鲜的核与导弹问题将继续是美国关注的热点问题 ,1999年 10月美国国务卿马德琳·奥尔布赖特的访朝和 2 0 0 0年 12月 2 8日克林顿总统最终决定在其任期内不出访朝鲜均引起国际社会的广泛关注。本文拟通过回顾克林顿政府八年来在处理朝鲜核与导弹问题上所采取的政策和作法 ,对其政策作一初步评估 ,并对美国新政府未来对朝政策走向进行展望。一克林顿政府的朝鲜核与导弹政策(一 )美朝《核框架协议》的缔结与履行1993年 3月 12日 ,朝鲜宣布将退出《不扩散核武器条约》。刚刚上台的克林顿政府认为此举构成严重的核扩散威胁 ,国际原子能机构的核查已不能解决长期以来美国对朝鲜核问题的严重关注。根据美国蒙特雷国际问题研究学院编纂的朝鲜核发展大事记 ,朝鲜于196 4年在平安北道的宁边建立了核研究设施。 196 5年 5、6月间 ,朝鲜从苏联得到一个两兆瓦核研究反应堆。 1977年 7月 2 0日 ,朝鲜与国际原子能机构签署了“6 6型”协定 ,允许国际原子能机构监督设在宁边的核反应堆。80年代初 ,美国情报机构的报告和监视卫星图片显示朝鲜开始建造自行研制的五兆瓦石墨反应堆。与此同时 ,朝鲜于 1985年 12月 12日签署了《不扩散核武器条约》。 1986年 ,朝鲜提出了建立朝鲜半岛无核区的倡议。自1986年至 90年代末 ,朝鲜在许多公开声明中表示朝不会制造核武器。1989年 11月 9日 ,朝鲜提议就朝鲜半岛无核化问题进行谈判。 1990年 2月至 1991年底 ,朝鲜多次声明 ,只要美国撤除它部署在韩国的核武器、提供不对朝鲜实施核打击的法律保证、并允许双方相互核查朝鲜和韩国境内的军事地区 ,朝鲜便同意接受对其核设施的核查 ,并签署国际原子能机构的保障协定。美国起先以朝鲜拥有优于韩国的常规力量为由拒绝了朝鲜的正当要求。但是 ,随着防止核扩散日益成为紧迫的关切 ,美国担心朝鲜的核发展会刺激日本和韩国国内对发展核武器的诉求。据报道 ,1970年美国曾向韩国施压 ,迫使韩国放弃建造由法国设计的核反应堆再处理设施。在此考虑之下 ,美国国务院发言人理查德·鲍彻于 1991年 6月 11日宣布美国将不对朝鲜和其他《不扩散核武器条约》缔约国使用核武器。 1991年 9月 2 7日 ,乔治·布什总统宣布美国将从韩国撤走所有近程陆基和海基战术核武器。1991年 10月 ,布什总统进一步宣布美国将从韩国撤出所有核武器。 1991年 12月 ,美国从韩国撤走了所有核武器 ,并允许朝鲜视察其在韩国的军事基地。在此情况下 ,朝鲜与韩国于 1992年 1月 2 0日签署了《朝鲜半岛非核化共同宣言》。 1992年 1月 30日 ,朝鲜签署了国际原子能机构的保障协定。①1992年 5月 12日 ,国际原子能机构总干事汉斯·布利克斯首次视察了他要求参观的所有朝鲜的核基地。②国际原子能机构在 1992年 4月到 1993年 2月间对朝鲜进行了六次特别核查。 1992年 9月 ,国际原子能机构声称 ,经过对朝鲜提供的钚抽样的技术测试 ,怀疑朝鲜从燃料棒中提取的钚与申报的数量不符 ,要求对宁边的设施作特别核查。与此同时 ,美国于 1992年 10月宣布恢复与韩国举行 1993“团队精神”联合军事演习 ,对朝施加压力。在此情况下 ,朝鲜于 1993年 3月 12日宣布 ,由于美韩联合军事演习构成了“半战争状态” ,国际原子能机构对其非核军事设施的核查将破坏朝鲜的“最高民族利益” ,朝鲜将退出《不扩散核武器条约》。③1993年 5月 11日 ,联合国安理会通过一项决议 ,呼吁朝鲜重新考虑其退出《不扩散核武器条约》的决定 ,并履行国际原子能机构的保障协定。朝鲜对此作出激烈反应 ,声称联合国若对朝实施制裁 ,朝将视之为“战争宣言”。 1994年 5月 ,朝鲜与国际原子能机构谈判破裂 ,朝下令让国际原子能机构视察员离开宁边。美国参议院于 1994年 2月 2 3日提出了一系列对朝鲜实施经济制裁的方案。 6月 16日 ,参议院通过一项决议 ,敦促克林顿总统采取行动让美国军队作好准备“威慑 ,并在必要的情况下 ,击退朝鲜的袭击。”① 美国国防部长威廉·佩里要求沙利卡什维利将军和勒克将军更新对付朝鲜的“50 2 7作战计划” ,其中包括对朝鲜核设施发动先发制人的打击。然而 ,佩里和沙利卡什维利都担心美军对朝的攻击会引起朝鲜对韩国的军事攻击。一旦开战 ,即使美赢得战争 ,也将造成千百万伤亡人数。正如佩里所言 ,当时双方处于战争的边缘 ,而这场战争有可能导致使用大规模杀伤性武器。在这紧要关头 ,正当克林顿总统与其军方领导人商讨和选择军事部署方案之际 ,6月 15至 18日正在平壤访问的前总统吉米·卡特传来了金日成主席会见他时表达的信息 :朝鲜愿意就朝核计划问题与美国进行谈判。②美国与朝鲜于 1993年 6月开始谈判。起初 ,美国的谈判目标是让朝鲜取消退出《不扩散核武器条约》的宣布并履行国际原子能机构的保障协定。由于朝方在谈判中表达了对轻水反应堆的兴趣 ,美方决定觅求更为深远的目标———冻结并最终拆除朝鲜的石墨反应堆。③ 经过在日内瓦四个月的谈判 ,美国与朝鲜在 1994年 10月 2 1日签署了《核框架协议》。协议的主要内容是 :一个以美国为首的国际财团 (朝鲜半岛能源开发组织 )将在 2 0 0 3年前为朝鲜建设两座发电能力各为 10 0 0兆瓦的轻水反应堆 ;在轻水反应堆建成之前每年向朝鲜提供 50万吨重油 ;朝鲜则冻结宁边的核反应堆及再处理设施并封存燃料棒 ;不退出《不扩散核武器条约》并允诺履行国际原子能机构的保障协定。双方还同意致力于两国政治与经济关系正常化和朝鲜半岛的非核化。正如威廉·佩里所言 ,“《核框架协议》把该地区从战争的边缘拉了回来。”①然而 ,《核框架协议》的履行则是十分困难与复杂。美国国会自协议签订以来一直对它持怀疑和批评态度 ,不愿意为履行《核框架协议》提供资金。②国会总是怀疑朝鲜仍然继续其核发展活动 ,因而对朝鲜是否遵循 1994年在日内瓦签署的《核框架协议》条款提出质疑。③ 朝鲜则抱怨美方未能履约。在朝方忠实地根据协议帮助国际原子能机构履行保障协定、安全地封存和处理了燃料棒之际 ,美方允诺的重油提供总是延误 ,轻水反应堆工程也迟迟未能动工。④ 直至 1999年 12月 15日 ,在《核框架协议》签署五年之后 ,朝鲜半岛能源开发组织的官员才终于与韩国电力公司签订了动工修建两座轻水反应堆的关键合同书。⑤ 由于拖延 ,现已不可能按照《核框架协议》的规定在 2 0 0 3年之前完成两座轻水反应堆的建设。1998年 1月 ,美国国防情报局的一份关于朝鲜“有一处地下核设施”的内部报告被透露给媒体。 1998年 8月中旬 ,越来越多的美国新闻报导声称成千上万的朝鲜工人在金仓里修建核反应堆库或是核处理工厂。 1998年11月中旬 ,有报导称 ,美国从金仓里附近搜集到的取样中测试到放射性钚的痕迹 ,从而推测该处藏有或正在生产钚。根据这个推测 ,美国国会、五角大楼以及情报界那些对 1994年美朝《核框架协议》持批评态度的人声称朝鲜违背了《核框架协议》 ,要求对金仓里的地下设施进行特别视察。⑥1999年 3月 16日 ,美朝双方经过谈判达成协议 ,同意美方去金仓里进行视察活动。视察的结果发现那里只是空空的地下坑道。根据美国视察团现场收集的资料和尔后进行的技术分析 ,美方得出结论认为 ,金仓里地区“没有隐藏钚生产反应堆或是再处理工厂” ,朝鲜“并未违反 1994年美朝《核框架协议》。”①一场风波就此告终。(二 )美朝在导弹问题上的冲突克林顿政府通过《核框架协议》冻结了朝鲜的核计划之后 ,朝鲜的导弹发展计划越来越引起美国的关切。 1998年 7月 15日 ,由美国国会委任的拉姆斯菲尔德委员会发表的“拉姆斯菲尔德报告”强调美国本土将会在五到十年内受到朝鲜和其他几个所谓“无赖国家”的导弹威胁。 1998年 8月 31日 ,朝鲜利用三级火箭发射了一颗试验卫星 (西方称之为“大埔洞 - 1号”导弹 ) ,进一步加深了美国多年来对朝鲜导弹计划的关切。根据美国蒙特雷国际问题研究学院编纂的朝鲜导弹贸易与发展大事记 ,朝鲜自 6 0年代起开始弹道导弹研究与发展计划。 1984年 4月 ,朝鲜首次成功地进行了“飞毛腿Ｂ”近程导弹试验
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