小城镇治安发展战略研究系列文章之二。 要进行城市化进程中小城镇治安发展战略研究，就必须深入到社会实践中去。发现和解决城市化进程 中可能出现的社会问题，才能制定切实可行的小城镇治安发展战略。朱铝基总理在《关于国民经济 和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中指出：“发展小城镇，繁荣小城镇经济，积极稳妥地推 进小城镇化，拓展农民的就业空间和增收渠道。”从这段讲话中我们可以看出，未来若干年城市化 进程中的农村小城镇建设，将是深化农村改革、推动农村经济发展的关键。为保证城市化进程中小 城镇建设积极稳妥地向前发展，公安机关必须给予高度的重视，密切注视城市化进程中可能出现的社会问题。进行小城镇治安发展战略研究是未来公安工作的重中之重。城市化进程中可能出现的社会问题是小城镇发展战略研究的重要组成部分，这些问题主要包括： 城市化进程中的小城镇建设必须尊重客观规律，不能一味地靠主观性、靠政策。 资料显示：西方发达国家的城市化进程始于１９世纪中叶，这个进程经过了漫长的１００ 多年的发展，其城市人口的比重才从过去的不足１０％增加到今天的８０％左右。而紧随其后的大多 数发展中国家，城市化进程则始于上世纪２０年代。目前为止，这些发展中国家城市人口的比重已达３５％－－５０％以上。我国的城市化进程同其他国家相比走了许多弯路，专家们认为：“这个进程所表现出的最大特点就是 政治气候起着决定作用。我国的城市化进程始于上世纪５０年代初，当时我国的城市人口仅占全国 总人口的５％左右。统计发现，１９４９年我国有建制镇２０００多个，平均人口虽没有确切的统 计数字，却能用“稀少”来概括。当时，这些镇经济发展停滞不前，市容建筑破落不堪，其繁华程 度甚至比不上当今的农村。１９５３年，我国政府完成了土地改革、镇压反革命、三反五反和抗美 援朝等活动之后，大规模的经济建设随之而来。新生的人民政府实施了一系列有利于农村发展的经 济政策，这种政策带动了农村经济的迅速发展，以集市贸易为中心的小城镇在农村经济的推动下， 也得到了较快的恢复和发展。尤其是解放初的前４年，即１９５４年初的统计数字表明，当时我国 的建制镇已经从１９４９年的２０００多个发展到５４０２个，比１９４９年增加了１２０％，平均每年增速高达３０％。后来的“大跃进”和“人民公社”运动，以及随之而来的“文化大革命”，使中国的经济到了几近崩 溃的边沿。有的专家研究认为，从１９５８年到１９７８年的２０年时间，政治狂热给中国的城市 化进程造成了毁灭性后果：广大农民在“割资本主义尾巴”政策的残酷打击下，家家户户粮尽财绝 ，本就基础脆弱的农村小城镇变成了残破的支架，城市人口不到５％。当社会发展到上世纪９０年 代初期时，城市人口也依然不到３０％。与发达国家相比，我国的城市化进程整整落后了一个世纪 ，即使与大多数发展中国家相比，我们也要落后２０—３０年。不能否认，人口众多是导致中国城 市化进程落后的重要原因，而我国城市化发展的指导思想和方针政策也与此不无关系，如对人才合理流动造成障碍的户籍管理制度。城市化进程的快慢是由多种因素决定的。我国在城市化进程中曾走过几次弯路，严重伤害了农民的积 极性。我们不妨在这里做一简单的回顾：第一次是建国初期。当时为了从落后的农业国迅速转变为 先进的工业国，我国全面照搬苏联的经验，确定了在’‘二元经济”条件下的工业化道路及政策模 式。为了积累发展工业化的资金，通过工农产品的“剪刀差”，将农产品的利润转移到工业部门。 作为原始积累，这种政策推进了城市工业化的发展，但却对农村经济的发展产生了消极的影响，从 客观上加大了城乡差别，使农村的城市化进程大受影响。尤其是种粮食的吃不到细粮，甚至绝大多 数农民连起码的衣食都不能保证，严重伤害了农民的积极性。第二次是大跃进时期。由于盲目的乐 观和不切实际的冒进，形成了村村办工业、队队建工厂的“大干快上”的虚假繁荣局面。当时有人 曾认为这种“大干快上”有望成为城市化进程的亮点。但这种不切实际的“泡沫”在赶超英美的口 号声中很快落下帷幕，使那些已经进城、且成为城镇居民的５０００万农民重新返回原籍，不得不 又过上日出而作、日落而息的农村生活。城市化进程非但没有前进，反而出现了前所未有的倒退。 第三次是上世纪６０年代末期到７０年代初期。因文化大革命对城市经济带来的毁灭性打击，大批 知识青年和城市居民上山下乡和返乡，把农民和下乡知识青年、城镇居民死死捆绑在有限的土地上 ，进一步加剧了城乡矛盾。第四次始于改革开放后的上世纪８０年代。乡镇企业的发展，为我国城 市化进程中的小城镇建设提供了契机。但仍然是由于政策的原因，这次发展并没有对城市化的发展 起到多大的推动作用，诸如“离土不离乡，进厂不进城”等政策，再次迟滞了我国的城市化进程，使农村经济再次为工业化垫负了资本。一个国家城市化进程的快慢，取决于这个国家经济发展能力的高低，这是一个不以人的意志为转移的 客观规律，这个规律必须受到应有的尊重。政策在小城镇发展过程中确实起到了一定的积极作用， 但是仅靠政策不靠规律就会出现这样的局面：政策好了，城市化进程就会加快；政策不好，就会影 响到城市化的进程。自解放初期，我国城市化的发展就充分证明，人为的加速或者阻挠小城镇的发展，都将对社会的政治经济制度产生不利的影响。由于历史的原因，我国城市化进程中的小城镇建设始终处于一种滞后的状态。除 此之外，还有诸多现实的原因，值得我们进行认真的探讨。 上世纪５０年代后期，由于经济和政治的原因，我国逐步确立了以限制农村人口迁往城镇为主要特征 的政策框架，并且通过了子女户口随母、户口的凭证落户以及“农转非”定额指标限定等制度，使 上述政策在现实生活中的正常运作成为可能。为推动我国的经济发展和小城镇建设，我国于１９９ ２年开始了小城镇户籍制度改革试点，并在中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定》中，明确提出了改革小城镇户籍管理制度的问题。到１９９７年１０月， 国务院９７（２０）号文件又批准了公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。从此，小城镇户口 改革试点工作开始了。这种改革试点有如下几个方面的松动：基本废除了子女户口随母亲的制度， 使子女从出生起就可根据父母的意愿选择居住地。松动了户口的凭证落户制度；在试点城镇户籍改 革细则中规定，当地农民和外来人口只要在小城镇有固定的住所、稳定的收入来源和稳定的职业， 都可以申请迁入，经审批后可获得本镇常住户口；突破了农转非制度的指标限制，试点地区的农转 非指标由试点镇调查后自己确定，然后报省计委审批，而省计委都是照各地申报的实际人数批准的 ；迁移调控的体制有所改革，在户口改革试点镇，原有户口迁移的审批权在地市一级，现在这个权 力已经下放到县级公安机关，使迁移所需的时间大大缩短。第五次人口普查的数字显示，２０００年中国城镇人口比例已达到３６．０９％，比１９９０年增长了９．８６个百分点，说明城市化速度大幅度提高。尽管户籍改革方面出现了一些可喜的气象，但仍有大量的根本性问题没有解决：首先，实现自由迁移 的人为障碍依旧存在，没有完全将利益要素与户口剥离。计划经济时代是用户口管理要素来控制城 镇人口的增长，又将利益要素附着于户口之上，使城镇户口处于凝固状态。而现在的有关规定中仍 然把利益要素与户口紧密地联系在一起，诸如子女入学、就业、粮油供应。社会保障等，实际上“ 就业和粮油供应”即使对原住居民都已没有任何约束力（欣闻在本文发表前，国家已公开宣布取消 了城市居民的粮油供应制度），何况对新迁入的居民。因此，如不把利益要素同户口制度相剥离， 户籍改革就无法取得突破性进展，人口自由迁移的问题在短期内也难以解决，人为地把人口划分为 城市人口和农村人口的壁垒仍然难以打破。其次，处理户口迁移的原则仍未发生根本性转变，依然 限制城市人口增长和城市规模。１９８０年的城市规划工作会议正式把“控制大城市规模，合理发 展中等城市，积极发展中小城市”作为城市发展的总方针，在此基础上政府又确立了户口迁移的基 本原则，并对人口的流向作了严格规定：①从严控制从农村迁往市区（镇、矿区、林区）的，从其 他城市迁往北京、上海、天津３市的；②适当控制从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往 市郊、镇郊或国营农场、蔬菜队、经济作物区；③不予控制的包括从市、镇迁往农村，从大市迁往 小市，以及同等城市之间，镇与镇之间，农村与农村之间。小城镇改革试点对这方面一点都未涉及，放宽的仅仅是对小城镇的人口控制。在鼓励农民进城问题上仍缺乏相关的机制。由于对土地的依赖和对养老保险、失业救济、医疗保险等 方面的后顾之忧，农民不敢贸然把全家带入小城镇。一些经济发达的大城市诸如上海，尽管采取了 一些鼓励农民进城的措施，农民仍然对放弃土地心存顾虑。自古以来土地是农民的根，失去土地他 们就如无根之木，无源之水。一些农民在城市赚了钱后，也仍然对单纯从事非农经营存在担心，对粮食短缺时生活能否有保障存在担心，这就影响了我国城市化的进程。专家们在考察中发现，由于小城镇建设中缺乏统一的管理和规划，小城镇的布局显得既乱又不合理。 尤其在交通较为发达的地区，小城镇多为长条状，有的甚至长达几公里，在人的印象中根本没有城 市的感觉。同农村单一的小农经济相比，城镇最显著的特征就是人员流动、资金和物资流通与集散 、信息的迅速交流等。如果小城镇规模过小，没有形成城市的相应特征，其积聚效应发挥不出来， 对农民就很难形成吸引力，以至影响我国的城市化进程。另外，城镇规模过小也势必影响基础设施 的建设，使投资难以集中，造成有城无市的局面。由于原有的乡镇干部并不理解城市化的深刻含义 ，由乡改成的小城镇更是没有城市的味道，管理上相当混乱，非但不能成为当地的政治、经济、文化中心，还严重影响了当地的城市化进程。一些专家学者认为，自上世纪８０年代末期至今，我国小城镇的
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