自20世纪90年代以来,在西方政治学界,治理和善治理论影响非常广泛,理论界的探讨异常引人 注目。治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,以增进公共利益,它是政治国家与公民社 会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作(俞可平,20 01)。治理的最佳状态就是善治,善治是一个实现公共利益最大化的社会管理过程,因而一个国 家要实现良好的治理,最终实现善治,公民社会的兴起具有重要的意义。一、国外对公民社会与制度绩效关系的研究及其启示Gordon White认为:“公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织,它独立于国家,享有对国家的自主 性,它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”(俞可平,2002) 国外对公民社会及对治理影响的研究已经为我们奠定了丰厚的治理理论基础,其中较有影响的是哈 佛大学罗伯特·D·帕特南教授对意大利公民社会与制度绩效关系的研究。帕特南从1970年意 大利制度变革开始就进行了长达20年的跟踪研究,他的研究空间遍及意大利全境20个地区,时 间追溯到了10汉〕年前的中世纪。在帕特南看来,意大利北方之所以制度绩效较南方好,更多地 是靠公共精神的察赋,即长期以来形成的强健的公民社会,而不是人们所认为的社会经济察赋。从 制度理论方面,他认为,一个国家社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性。一个地区的历史土 壤越肥沃,那里的人们从传统中汲取营养就越多;而如果历史的养分贫清,新制度就会受挫;尤其 是当存在强健的公民社会时,民主政治会得到加强而不是削弱;制度历史大多发展得很缓慢,建立 在互惠规范和公民参与网络上的历史则可能发展得更加缓慢。他的研究从治理的角度给予我们有益 的启示:中国在进一步改革开放、促进经济建设的过程中探索有效治理,必须借助公民社会的影响 。二、我国公民社会的兴起的条件(一)我国公民社会产生的现实条件我国的公民社会是伴随改革 开放而产生的。处在转型时期的中国,改革过程中积累的农村和城市社会的种种问题便暴露出来。 村民自治组织的兴起是市场经济的发展对公民社会的客观要求。由于我国长期以来封建大一统的中 央集权统治,封建的君权思想湮没了公民社会,服从封建统治被认为是人们的天职,到了近代资本 主义萌芽以后,我国才有了相对独立的公民社会。20世纪初叶至中叶,受西方文明的影响,促进 了具有现代意义的民间组织的萌芽与发展。但从建国初至改革开放前,我国的民间组织几乎全部消 失,曾经协助过中国共产党的一些团体如“民盟”、“九三学社”等被保留了下来。较为广泛的群 众组织如工会、共青团、妇联等,由中国共产党创办并对共产党有极强依附力,靠政府财政拨款, 数量也非常有限,其基本任务是执行党的路线、方针、政策,相当于共产党的一个派出机构。改革 开放以来,国家与社会经历了一个从高度一体化到逐渐分化的过程。适应农村包产到户、政企分开 、下放权力等改革,我国基层社会治理函待建立新的模式。1980年发端于广西宜山县的村民委 员会自治组织即村民自治组织的发起,被称为是中国的第三次农村包围城市,对中国农村公民社会 的兴起具有积极的意义。适应改革开放对城市生活的影响,城市社区自治在这一过程中也应运而生。村民自治组织和城市社区自治组织在很大程度上承担了广大农村和城市居民公共生活的管理职能。(二)我国公民社会产生的历史条件 我国的基层管理有深厚的历史基础,虽然受封建统治的影响,根本谈不上自治,但对现在基层自治的产生仍有一定的影响。 1.我国村民自治产生的历史渊源。从秦统一至今,中央政府一般不在村一级设置政府的行政管理机 关,农村的治理主要靠以乡绅为主体的农村民间组织进行管理。国民党时期第一次在农村设立了村 公所,它是基层政府的派生性行政管理机构,与此同时,诸如庙会、乡贤会等民间组织仍然存在, 并发挥着一定的作用。第一次国内革命战争时期的农民协会,土地革命时期的医农委员会、卫生委 员会等是我国农村的群众组织,在广大农村发挥着自我管理的作用。新中国成立以后约十年,在农 村实行了人民公社制度,几乎每个村都建立了党支部,它管理农村的政治和经济,成了农村的权力 核心,传统的民间组织几乎全部被消除。改革开放以来,民间组织获得了生存的土壤,较为宽松的 政治经济环境催生了大量的民间组织,农村民间组织也得到蓬勃发展,且自主性大大增强,尤其是村民自治组织,已经成为影响村民生活的重要因素。2.我国的城市管理模式也有深厚的历史基础。从西汉的“乡里制”到唐朝的“坊里制”,再到清末 的“保甲制”,都表现了我国古代城市管理严密的组织性和有效的政治控制性(王颖,2(X)2 ,11)。新中国成立以后,封建的城市管理方式消除,代之而起的是街道和居委会组织。但当时 的居委会没有广泛的市民基础,只是在协助政府部门和单位组织行使管理、组织和社会控制的职能 。随着改革开放的深入和单位制的松动、瓦解,街居制被卷人到社区管理体制改革的洪流中。我国 最早提出社区建设的是1996年3月上海市政府在城区工作会议上提出的“二级政府三级管理” 方案,1998年上海又提出“二级政府三级管理四级网络”的新方案,拉开了城市管理体制改革 的序幕。它的兴起反映了城市居民自主、自治、参与意识的觉醒,是市民为争取自身利益而不断努 力的结果。从1998年底以来,北京、广州等许多大城市都相继把城市管理体制的改革提上了议 事日程并取得了可喜的成绩。社区自治组织也在市民中日益发展壮大并发挥重要的作用。三、我国公民社会的兴起对治理的影响村民自治和城市社区自治的兴起改变着我国的治理结构和治理状况,促进社会走向善治。全球治理委 员会在一份报告中对治理做了如下界定:治理是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方 式的总和。它是使相互冲突和利益得以调和的一个行动过程,是私人部门、公共部门的互动、协调 。但治理并不是万能的,要克服失效的治理,就是要使治理达到一种良好的状态—
善治。善治是使 公共利益最大化的社会管理过程,它是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。 村民自治和城市社区自治作为在农村和城市影响最大、威信最高的民间组织,对我国社会的治理状况有相当程度的影响,其主要表现在以下几个方面:1.对干部作风的影响。由于村民自治和城市社区自治组织能比较广泛地实行“村务公开”和“居务 公开”,从选举到财务开支,公开透明,因而管理的透明度和基层政权组织相比也较高,组织成员 有较高的内部认同。在这些组织内部,管理的民主化和监督机制的建立,从组织内部遏制了腐败,使其领导人工作更加廉洁,其管理方式对政府领导干部廉洁自律有一定的影响。2.对人们社会政治生活的影响。村民自治和社区自治可以培养人们的参与意识和参与热情,它对促进政治参与、决策民主化、公民自治、政务公开和廉政建设具有积极的影响。 3.沟通政府与公民的中介。社会实现良好治理的过程,是公民和政府之间进行良好合作的过程。这 一过程往往需要一个中介进行协调,村委会和居委会恰好充当了这一角色,能起到利益表达和利益 协调的作用。基层自治组织还成为提高政治透明度的媒介:公民可以通过这些组织获得更多的政治 知情权,通过组织传达对领导干部的意见和要求,达到了上情下达和下情上传的目的,可以缓解许 多比较尖锐的社会矛盾。总之,村民自治和社区自治使公民与政府之间能够更好地沟通,在此基础 上建立起一种信任感,缓解我国市场经济进一步发展过程中带来的许多矛盾,促进政府的有效治理。四、忽视公民社会建设的负面影响(一)对本国政治统治的影响 忽视公民社会建设,会提高统治危机爆发的可能性,严重的甚至危及政治统治。20世纪90年代初 苏联解体,就与转型期社会经济急剧变迁、社会腐败等社会问题矛盾激化有密切关系。在秘鲁、日 本等国也因为类似原因出现统治危机。由于改革开放给中国社会带来巨大的变化,中国的社会经济 取得较快的发展,人民生活得到极大改善,社会比较安定,但局部的问题、矛盾仍然存在:大量下 岗职工的出现与社会经济的繁荣形成一对矛盾;我国社会经济总量的逐年增长与社会贫富差距加大 的趋势也形成一对矛盾;人民生活质量的提高与腐败、犯罪现象加剧形成一对矛盾;新的管理理念 与旧的体制、旧的价值观、旧的利益格局之间也形成矛盾。这些矛盾一旦激化,很可能演变成社会 问题。政府如何满足改革过程中社会的各种需求、化解各种社会矛盾仍是非常迫切的问题。另外, 政府对外还必须面对国际环境的压力,迎接我国加人世贸组织后的挑战,缩小与发达国家的差距。 因而动员公民力量参与,使政府与公民的力量能相互协调并得到充分发挥,可以减消危机爆发的因素,使人们生活在安定祥和的社会环境中,政府也可以对社会进行更有效的治理。(二)对人们社会生活的影响 改革开放给城乡居民的社会生活带来巨大的变化,原有的信任、规范的社会网络被破坏,要恢复重建 新的社会网络,必须重新建构居民的社会资本(外来术语)。帕特南认为,社会资本是指信任、规 范以及网络等社会组织的特征,它包括互惠的规范和公民参与的网络,它可以促进公民自发的合作 ,形成一个良好的市民社会关系网络。詹姆斯·科尔曼认为:“和其他形式的资本一样,
社会资本 也是生产性的,使某些目的的实现成为可能,而缺少它的时候,这些目的不会实现。”因而社会资 本对个人行动能力和人们生活质量有重要影响,建立社会资本就显得非常重要。在中国,由于改革 开放所带来的社会经济的快速发展,社会在发生巨大变迁的过程中,市民基于原有的单位制的信任 、规范、网络遭到破坏之后,新的信任、规范和网络需要进一步建立。而人们社会物质财富的不断 增长,生活水平的不断提高,并不能增强人们之间的信任感,反而使人与人之间感到越来越孤立, 人与人之间的疏离感也越来越强。这主要归因于新的社会规范的建立与改革进程并不完全同步。伴随经济改革,基于改革之前单位组织的依托方式发生变化之
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