中国政府未来发展趋势:e化政府

一、e化政府人类进入20世纪80年代以来,一场关于资讯与通讯技术的革命正在全球扩展,网络 正在影响我们工作、学习和交往的方式且彻底改变我们的生活。人们期待着能通过Interne t从家里、学校或工作地点随时随地得到资讯和服务。在个人生活和商业领域,我们已经很快采— 73—用了新的通讯方式,电子商务方兴未艾,而e化政府就是政府对这一趋势和要求的反应。e化政府(egovernment),简单地说就是用电子方式提供政府服务<1>,即以Internet为基础的电子化政府,类比于电子商务(e commerce)。世界银行组织认为,e化政府可以包括三方面的内容:政府与公民间的互动( G2C);政府和商业间的互动(G2B);政府各部门之间的互动(G2G)<2>。就e化政 府发展阶段而言,可分为四个阶段。第一阶段是起步阶段,是e化政府早期较为普遍的一种形式, 政府仅仅在网上发布法规和指南等各种静态资讯(informations)和资料(mate rials),政府与用户在网上互不联系。第二阶段是单向互动阶段,是政府提供某种程度的服 务,用户可以下载一些申请和服务表格,向政府提出建议或发出询问,但政府部门不一定要通过电 子方式与用户沟通。第三阶段是双向互动阶段———政府与用户在网上完成互动。例如,在网上下 载表格,撰写后将表格通过网上发送到相关部门,相关部门又在网上给予答复。第四阶段是成熟阶 段,是网上办公和事务处理的全过程,俗称“无缝隙政府阶段”,政府和用户可以跨越行政边界完 成一体化的操作。但是,目前世界上还没有任何一个国家达到这种水平。e化政府不仅可以通过新 技术为民众提供更便利的资讯和服务,提升服务质量,更可以达到一年365天×24小时不间断 的服务,其本身还会为知识经济提供良好的环境,从而有助于保持经济持续繁荣、社会持续发展。 西方谚语说:“阳光是最好的防腐剂”。电子政府通过更加透明化的服务也有助于防止腐败,而且 为更广泛和深入的民主参与提供了可能。因此有学者指出,e化政府可能好似18世纪末民主革命 以来政府面临的最大转型<3>。e化政府为21世纪实现更高质量、更高效率的政府以及更好的 政府与公民关系提供了巨大的机会。当然,电子政府还有助于降低成本,虽然在目前发展阶段不很 明显,但其优点将会逐渐凸现。从世界范围看,e化政府的历史其实非常短,其最初出现也只是在 20世纪90年代中期,但发展非常迅速。1996年,全球的政府网页少于50个,但到200 1年,政府网页已经超过5万个<4>。从中国来看,1994年4月20日,世界银行贷款项目 中关村地区教育与科研示范网络工程通过美国Sprint公司连入Internet的64K国际专线开通,实现了与Internet的全功能连接,我国才正式被承认为有Internet的国家。1999年1月22日中国政府宣布正式启动“政府上网工程”。至此,中国的e化政府实现从计划酝酿到走向全面实施阶段,中国的各级政府相继走向网络化之路。以govcn结尾的政府域名总数,从1998年的145个,剧增到2002年初公布的5864个,80 %以上的地市级政府在网上设了办事窗口,这标志着我国e化政府开始转入第二阶段,即可以开始 实现政府与用户的单向互动<5>。二、中国e化政府的五大困境现在的政府结构和操作行为是工 业社会的结果,反映的是工业化大生产和专业化分工的要求,因此,政府部门按各自的功能分门别 类地建立,不同类别的政府层层授权,形成了权力金字塔,正如马克思·韦伯所说的“铁笼”(I roncage)。在当时,这种结构适应了工业化大生产,也有较高的效率。但此种范式加之中 国传统封建思想的影响,已越来越不适应社会高速发展要求,导致中国e化政府的进程产生诸多困 境。1.基础建设投入不足,资讯的“公开”如同“空开”信息资源的采集和利用是实施电子政务 的前提。目前,由于我国电子政务信息的资源整合力量不足,为建立政务信息数据库建设所需要投 入的人、财、物不充分,导致了政府信息采集渠道不通畅、信息利用效率不高、信息管理复杂的现 状。同时,因为缺乏建立统一信息化标准(信息化标准主要涉及到信息编码,网络通讯协议,操作 系统,网络结构等),造成众多部门各开小灶,闭门造车。电子政务发展的必然结果是从独立分割 到共享集成,从“一站式”到“一网式”、“一表式”。网络硬件设施和政务资讯平台是电子政务 的资讯载体和资源中心。作为网络的基础设施,政务资讯平台为政府各部门之间,政府与社会之间 的沟通架起桥梁。但是,目前我国的网络环境普遍存在带宽偏低,资讯堵塞的现象,无法满足政务 信息化的发展要求。政府网站出现了“三多”现象———“空站”多、“老站”多、“死路”多, 具体表现为“三不”———建设“不合格”、更新“不及时”、资讯“不完备”,政府资讯“公开 ”还不如说是资讯“空开”。—83—2.重“电子”轻“政务”电子政务并不是简单的政府“e 化”过程。电子政务的关键是“政务”,“电子”只是工具,“政务”在先,“电子”为辅。我国 目前存在的问题是突出手段,忽视目的,从而造成高成本、低效益。电子政务最深刻的意义不在于 实现“e化”,而在于改革“政务”,在于将先进的政府管理和服务理念融合在系统中,真正起到 利用技术手段优化政府的运行模式、整合政府职能的功效。建立政务“透明、高效、公开”的环境 才是真正目的,而不是简单的将原有的工作方式进行“电子”化。3.公务员培训滞后电子政务对 政府公务员的知识、技能提出了更新、更高的要求,特别是要求公务员掌握现代的通信技术和网络 技术,而现代通信和网络技术日新月异,使得多数公务员难以跟上知识和技术发展的步伐。从公务员的文化知识来看,经过1998年的机构改革,国务院近17万名公务员虽然65%以上的人具有大学本科学历,但在地方政府,则相对较低,近500万名公 务员中,拥有本科以上学历的人只占10%。即使一些学历较高的公务员,计算机操作方面的技能 仍较欠缺<6>。所以,政府部门(特别是地方政府部门)急需能熟练掌握电脑和其用途的公务员 ,也急需培训出能专门从事网络维护和信息管理的专业技术人员。4.电子政务与相关法律政策尚 未配套电子政务健康、有序的发展离不开一个完整、统一的法律和政策框架。在国外,为保障政府 信息化发展,许多国家出台了专门的法律、法规和行政命令。而我国在e化政府的立法方面严重滞 后,目前只是对互联网管理出台了一些限制性的行政法规,而对于如何促进电子交易,使用电子签 名和电子支付,认证网上政策、邮件、审批的效力还没有制定相应的法律法规,这在一定程度上也 制约了e化政府的发展。同时,对网络犯罪的预防、监督和责任追究没有完整的法律依据。因此, 法律制度和相关政策的欠缺成为电子政务实施的瓶颈。5.开放性与官僚主义格格不入官僚主义的 文化害怕改革创新会对其既得利益造成威胁,尽力阻止电子政务的推进。享有“民众行政理论家” 之称的帕金森认为:组织机构的运行和存在,很大程度上不是为了实现组织的目标,而是为了保护 和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信<7>。这种威信的获取是建立在官员们死死地拉 远同大众距离基础上的,距离产生了权威。在中国传统的行政模式下,政府部门和其官员永远蒙上 一层神秘的“面纱”,“门难进、脸难看、事难办”的“三难”现象普遍存在。思想解放是社会变 革的前提,观念创新是一切创新的先导。服务是21世纪管理的本质,服务精神是21世纪政府行 为的灵魂。e化政府公开性和透明性的特性要求政府官员实现从“政府本位”到“社会本位”,从 “官本位”到“民本位”的范式转移。其实,电子政务带来的不是政府“权威”的丧失,而是解除 其享有的“特权”。三、中国e化政府发展的对策从以上分析可以看出,电子政府是政府迎接资讯 和通讯技术革命挑战的产物。但成功的电子政府不仅仅是一项纯粹技术性的专案,其背后有更为广 泛和深刻的政府改革。1.政府的支持是e化政府成功的原始动力政府是电子政务的主体,是支持 、计划、设立和实施e化政府的主要推动力。缺乏政府和领导的重视,电子政府建设也是“空喊口 号”。取得中国电子政府的成功,首先要以政府为主导,制定科学可行的电子政务建设总体策略, 理顺电子政务建设同深化改革、扩大开发、加快发展的关系。政府部门必须认识到电子政府是新世 纪中国政府发展的方向,明确树立各级政府部门在网络上的新形象,促进政务公开,提高透明度, 建立管理扁平、决策科学、民主高效的现代化“网上政府”是中国政府发展的目标。因此,政府要 积极开展网上会议、网上办公、网上缴费、网上咨询、网上信息披露等一系列为公众服务的现代化 办公手段。由于资讯和通讯技术的革命,人类已经进入资讯社会,资讯成为与土地、劳动力和资本 等同样重要的资源,便利的和充分的资讯更成为经济发展和社会繁荣的前提。面对挑战,电子政府 是政府适应知识经济和资讯社会的必由之路。电子政府不仅本身能提高政府的服务质量,而且直接 为知识经济和资讯社会提供了必要的支援,从而有助于持续繁荣。2.发达国家e化政府的成功经 验是中国e化政府成功的直接动力从有些发达国家e化政府的成功经验可以看—93—出,电子政 府只是政府迎接未来挑战的工具之一,电子政府要取得成功,还必须有政府全面的改革做后盾。这 就要求首先从指导思想上改变传统政府仅注重过程,以专业分工各自为政的作法,要向私营机构学 习,注重具体成效,打破各部门的藩篱,以公民为焦点,提供便民的“一站式”和“三位一体”的 多方面服务(“三位”指公民、顾客和纳税人,“一体”指一体化),实现全面质量管理(TQM )。其次,在技术上要解除各级、各部门各自为政的网页,建立统一的门户网站,提供在线申请和可供下载的申请形式,以便顾客访问;政治上要协调各部门之间的运作,解决在经济转型的大环境中,电子政务带来的专业化、市场化、现代化的新情况和新矛盾。这也是

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