社会结构转型中新旧体制的冲突,政治体制、公共管理体制改革的滞后,使得一些地方政府不仅没有 实现信用能力与经济的同步增长,在建构和维系社会信用体系方面未能尽责,其追求自身效用最大 化的种种努力甚至使政府本身拥有的公信力也呈滑坡趋势。而政府信用是社会信用的核心,政府信 用资源的缺失,是我国目前社会信用体系濒临崩溃的祸源,集中暴露出现行的公共管理体制的弊端 及其改革的滞后性。一、运作层面:“全能政府”捉襟见肘多年来,我们的政府模式基本上延续了 “全能政府”的传统政府模式,政府做了很多不该做也做不好的事情,几乎独自承担了全社会的信 用责任。在国家垄断一切生产与生活资源的条件下,这固然可以在特定情况下集中有限资源保障政 府信用,但巨大的信用责任同政府实际信用能力的冲突,不可避免地使得政府在维护信用方面陷入 捉襟见肘的境地。随着市场化改革的逐步深入,特别是政府职能的调整,过去那种大包大揽的全能 政府局面已在很大程度上得到了改变。由于政府职能转变本身是一个探索的过程,受制于各种社会 因素,如经济社会的发展水平、各级政府及其官员的实际利益、政府官员的思想观念及行政运作习 惯等等,因而其进展在各地表现得参差不齐。尽管从理论上讲,政府职能范围、政府权力边界都已 经有了原则性的界定,但在实际操作层面,在一些地方,严格地讲还没有什么政府管不到的地方。 政府运用行政权力强制干预各种社会活动,依然是司空见惯的现象。政府权力、政府职能及政府信 用范围可以无限扩张,但政府的实际信用能力受政府实际拥有的物质资源、人力资源、信息资源、 信用资源等等限制,总是有限度的。当政府无限制地扩张自己的职能,承担了范围过大的信用责任 时,难以克服的信用能力限制必然导致政府陷入信用危机的困境。一方面,由于政府角色严重错位 ,政府在行使那些本不应由其行使的职能方面表现出了惊人的低效率,无法真正践诺其盲目许下的 信用责任,只能以“打白条”的方式无限期地推迟甚至拒绝履行其信用责任。另一方面,政府将有 限的信用资源用于信用责任范围之外的领域,反过来又造成政府往往连其责无旁贷的信用责任也难 以切实履行。长此以往,必然导致政府信用资源大量流失,导致政府公信力的不断下降。政府失信 现象总是与政府权力和政府职能过大,超出其实际责任能力息息相关。奥斯特罗姆的研究也表明, 美国传统的一元化和等级制官僚行政体制存在着一个难以遏制的倾向,那就是行政权力不断扩张, 以致行政长官的权力大大超过其实际行政能力。过多的权力不仅使行政官员滥用权力成为可能,更 重要的是这实际上意味着行政官员被赋予了他们不可能实现的责任,其结果,必然是政府乃至宪法 陷入信用危机。政府的职能范围应当取决于市场和社会的需要。当然,政府本身的能力也是制约政 府职能范围的关键性因素。有限政府在处理自身与市场的关系时,必须遵守市场优先的原则,市场 先于政府,是有限政府的基础,作为扩展秩序的市场延伸到哪里,政府的范围就应该收缩到哪里。 经济全球化,要求一个“亲市场”的政府、一个民主的政府、一个廉洁的政府、一个富有创新精神 的政府,这就必须构建有限政府模式。有限政府的有限性首先体现在政府与市场的关系上,有限政 府一方面重视市场在经济活动中的重要作用,自身不直接参与经济活动,不直接控制市场活动。市 场竞争起点和过程是公平的,虽然它可能导致结果的不平均。但是政府强制性地追求结果的平均会 抑制经济发展的活力,抹杀社会创造的积极性,最终导致共同贫困。另一方面,有限政府不否定政 府在经济活动中的积极作用,因为市场不完善。它为市场经济的运行提供良好的外部环境,如提供 公平的法律,保障稳定的社会环境,充当公正的裁判等。打一个比喻,政府的职责是提供灯塔,而 不是直接造渔船下海打鱼,渔船的问题是市场解决的事情。其次,有限性体现在政府与社会的关系 上。有限政府将自己的行为严格限定在公共领域,只管理设计公共利益的公共事务。因为政府只是 社会成员利益的代表者,为人们服务的手段,而不是目的,政府存在的价值只是做个人无法做到的 事情。再次,有限性体现在政府权力的组成方式上。有限政府的权力是由下至上,逐级授予的,掌 权者是由下至上选举(选出来,举上去)的,每一级权力都必须对选民负责,否则选民可以并且能 够选举新的政府取而代之。只有当政府秉承了“有限”的价值基准,政府才能将自身能力范围内的 事情做好,使自身能力得到最大限度的发挥,这样才能以一个精干的面貌出现在公众面前。二、理 性层面:道德风险及其恶果政府信用问题还可以从政治委托———代理关系中信息不对称情况下的 道德风险及其现实化的角度加以分析。在信息不对称情况下,委托———代理关系中就不可避免地 存在道德风险问题。制度经济学家和产权经济学家常用“道德风险”来概括人们在委托———代理 关系中的偷懒和搭便车行为以及机会主义行为。“道德风险”产生的根本原因在于信息不对称情况 下个人追求利益最大化与制度约束弱化的矛盾。在政治委托———代理关系中,由于信息不对称, 公众对政府监督约束的困难以及政府本身的利益驱动和自利倾向就会表现为道德风险。只要政治代 理人即政府是信息优势者,拥有一些为政治委托人所不知的信息,而政治代理人的本性中又包含有 自私自利的成分,那么,理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利。具体来说,政府拥 有信息优势主要源于政府本身的保密性格、政府所拥有的技术优势、公众的分散性及其“搭便车” 行为产生的信息短缺:政府具有一种保密性,在缺乏法律规则制约和公众监督的情况下,官僚体制 及政府官员具有一种抵制行政公开的冲动;官僚体制及政府官员常常凭借着其专业知识、专业技术 、特殊地位,拒绝公开某些公众本可了解的情报,使公众陷入“无知”状态;政治委托人由于人数 众多且相当分散,个体又存在“搭便车”的心态和行为,没有采取统一的集体行动的强大动力。因 此,在政治委托———代理关系中,政治委托人似乎总是处于信息劣势地位,事实上存在着信息不 对称的问题。政治代理人往往受到自身利益的驱动,成为追求个人利益最大化的“经济人”。恩格 斯曾说:“像任何其他社会成员一样,官员们经常地———尽管不是唯一地———受其自身利益的 驱动……一般来说,官员具有多种目标,包括权力、女人、特权、安全、便利、忠诚(对一种信念 、一个制度、或他的民族)、对自己工作的优越感,以及希望服务于公共利益……但不管是追求何 种目标,每位官员都主要受其自利的驱动,即使是在纯粹的职位上工作时。”政治代理人都具有双 重角色:公职人员和利益个体。一般说来,如果一种职业不是直接代表从业者的利益,而是代表着 他人或共同利益时,便会出现代理人与委托人之间的矛盾,因而存在着代理人偏离甚至背弃委托人 利益的危险。政府职员所从事的职业,既代表着公共利益,同时又代表着私人利益,存在着为获取 私人利益而侵害公共利益的可能性。现实中普遍存在的以权谋私等腐败行为证明了这种可能转化为 现实是难以抗拒的。作为公职人员,理应为维护和增进委托人的利益而工作,不得通过牺牲委托人 的利益来谋取自身的利益。但是,作为利益个体,又有着追求个人利益最大化的冲动。因此,政治 代理人与经济代理人一样,在无法忽视人性自私自利一面的情况下,就可能利用其相对的信息资源 优势,为其自私自利的机会主义行为提供“隐身衣”和更多的机会。可见,政治代理人的利益驱动 为道德风险的现实化注入了恒久的动力。政治代理人利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标 的行为,必将有悖于政治委托人的利益,导致政治委托人的风险成本增加或造成委托人的权益损失 。道德风险的存在及其现实化是政治代理人对委托人利益的背弃,是对政府信用的侵蚀,必然会引 发信任危机,导致政府信用问题。制订和实施公共政策是各级政府实现其行政意图的重要途径。能 否有效地维系公共政策的信用是能否形成良好的政府信用的重要因素。转型期地方政府公信力的下 降与地方政府规制无度,法无常规,导致公共政策发生信用危机有着直接的关联。首先,随着市场 化改革的逐步深入和多元化利益格局的形成,各级地方政府具有了越来越多的自身利益,个别的甚 至在一定程度上演变成了一种利益型政府,一种追求自身效用最大化的社会行为主体。它们同上级 政府之间的关系不再是过去那种简单的服从———命令关系,而是具有相当浓厚的博弈色彩,本级 政府的自身利益成为决定其行为选择的重要变量。按照公共选择理论的“经济人”假设,组织机构 和人员的无限扩张,部门预算的最大化以及政府寻租等等,决定了政府具有失灵和失信的潜在必然 性。正像经济人基于最大化的行为准则,必然会将机会主义纳入其行为选择的策略一样,利益型政 府同样也难以完全拒绝机会主义行为的诱惑。为此,一届政府在自身利益的驱使下,就可能随意地 变更和废止上届政府的政策,并在不顾及下届政府的信用能力的情况下制订具有短期效益的公共政 策,形成一届政府一朝政策的现象。同样,基于自身利益,地方政府往往也难以拒绝地方保护主义 的政策取向。其次,由于不少地方政府官员的行政理念还停留于单纯管制的层面上,依然满足于计 划经济时代那种一切围绕着政府转的权威感,习惯于运用行政权力,发号施令,强制性地推行自己 的行政目标。而注意力的转变,甚至心血来潮的冲动都可能促使地方政府官员随意变更公共政策。 再次,由于地方政府制订公共政策的权限与程序还没有得到严格界定,地方政府根据自己的意愿随 意更改和实施公共政策的行为选择客观上也很难得到有效的控制。公共管理制度和公共政策的一项 重要功能,就是通过设立行为边界,建立激励机制,为公众的行为选择确立理性的预期。地方政府规制无度,破坏了人们正常的理性预期,必然促使人们丧失对公共政策的信任。具体地讲,地方政府规制无度及其导致的公共政策信用危机主要表现为三种形式:一是公共政策变动的过度频繁,法无常规,使得公众几乎无法根据公共政策规定形成对未来的合理预期,公共政策难以得到公众的认
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