一、精英参与 政策制定的过程,如果作为一个纯客观的动态过程来考察,是一个将政策需求从输 入端输入,然后经过制造程序,最后从输出端输出的完整的过程。这个过程是一系列因素相互作用 的过程,这其中,人的作用是关键的。因为政策总是人制定的。政策的制定可以通过一定的民主程 序,来保证政策目标的公正性、政策过程的公开性,实施民主决策。这就是说,通过政策制定过程 前后的民主性,保证政策选择符合社会的需要,政策选择的过程符合民主,政策选择的结果符合民 意。但是,由于民主行政的制度环境尚不充分,社会精英依借科层政治的利益机制,构成对公共利 益的侵蚀,使公共政策制定的结果非公共化,引发社会精英与社会大众之间关系的紧张。分析公共 政策制定中的这一紧张现象,有其理论意义和学术意义。但是政策总是由一定的社会管理者制定出 来的,社会精英对政策的制定过程实际上起着巨大的影响作用。而且,政策的执行最终是由管理者 参与和实施的。在有效的民主程序里,社会精英对政策的参与过程、政策的执行,会受到公众的有 效监督,政策的制定和执行被有效地制约在社会的监督之下。在民主程序不够的决策环境中,社会 对政策的制定过程缺乏有效的监督,精英对决策的作用就有独立化的趋势,容易偏离社会目标。精 英对政策的制定具有重要的影响,这种影响表现在两方面。一方面,社会精英一般都是一个社会政 策的始作甬者。另一方面,社会精英是社会政策的实际制定者。精英的社会存在是一个客观的社会 现实,按照帕雷托的分析,在社会生活中,每一个行业都存在着该行业的出类拔萃者,他们构成一 个社会的精英层。“让我们假设,在人类每个领域的活动中,可以给每一个人打一个分数,这个分 数代表其能力,就像学校里的考试分数一样。例如,最优秀的律师给10分,则一个顾客也没有的 人就是1分,而十足的白痴是零分。给赚钱百万的人———不论其手段正当与否———打10分, 那些刚好处于救济院门口的人则得1分,而那些在救济院之内的人便是零分。〔1〕西方精英论者 把社会精英分为两个阶层,一个是掌握国家重大决策的政治精英,另一个是一般的社会精英。掌握 决策权的社会精英在国家生活中起着实际的领导作用,每一项具体政策的提出、制定、修改都是精 英分子作用的结果。精英分子实际上引导着国家的政治生活。政治精英对社会政策的控制是从多方 面实施的。政治精英决策着社会政策的提出。每一项政策都是社会需要的产物,但是将社会需要转 化为公共政策的社会机制却并不具备,虚拟的政策一般不是直接来自社会民众,而是由政治精英感 受到社会的这种需求,由他们向制定的机构和组织提出。在民主的政治体制下,政策的提出、制定 和通过是由代议机关进行的,代议机关提出的议案是否符合民意,最后通过的议案,都是在社会公 众的监督下完成的。民主的最大作用是为了保证代议机关的行为始终处于民意的监督之下。但是实 际上,政策的真正决策人仍然是社会精英而不是普通民众。实际生活中的监督,会由信息不对称而 使这种监督失去效率,对政策的制定也会由于制定过程的技术性,而使民众失去对政策的监督。这 是在民主制度较为完善的决策中,政策的制定会偏离社会预期的情况。如果在一个民主程序不够的 政策环境中,或者在一个虚假的民主制度中,政策偏离社会预期的现象就会非常严重。由于利益集 团的影响,或者权力的垄断者出于自身利益的需要,政策成为政治精英推行统治的工具,在这种情 况下,社会政策就会严重偏离社会公共需要。社会精英另外一个方面的影响,是政策的具体实施和 执行。一项政策被制定出来以后,仍然属于待执行的政策,属于虚拟的政策,政策的最终实施是由 社会精英进行的。组织机构是整个社会唯一拥有权力和力量的机构,具有执行政策的能力。没有行 政组织或类行政组织的存在和作用,任何政策的执行会由于没有被赋予权力而陷于流产。但是政策 的执行容易出现偏差。偏差来自政策的制定和执行部门。现代政府的运转由一个职业性的官僚集团 推动的,随着社会生产力发展,现代社会生活的复杂程序日益加深,政府内部中的分工也越来越细 ,组织内部的关联程序也越来越强,政府机构的发展日益表现出科层化的趋势。政府科层化维系的 是一种等级秩序,这种等级秩序是一种权威的等级化。在这个最庞大的组织体系中,由于科层化所 形成的层级结构,政策的制定就会由于科层之间的利益掣肘,导致政策的制定的利益趋向名义上是 公共利益,实际上变成公共利益外表下的寡头利益,政策的执行以更加有利于集团利益的方式进行 。要使公共政策非利益集团化、非寡头化,最有效的机制是民主。在最容易出现政策非公共化的利 益关系中,利益集团与行政机关任何可能出现的政策交易,只要将决策内容和决策程序纳入民主的 范畴之中,就能够有效地制约非公共决策的形成。在一个民主程序不够的环境中,由于各种利益动 机产生的寻租行为,会导致制定出来的政策严重偏离社会需要,也有可能使一项制定出来的政策在 执行中偏离其预定的目的。制度不严密是出现执行无能的最本质原因,在缺乏有效监督和制衡的制 度环境下,政策机制中的社会精英就会在各种利己动机的支配下展开寻租活动,破坏政策的公正性 、公开性,破坏制度的有效性。只有在具备较充分的民主决策、民主监督的环境下,才能形成公共 政策的正常、有效运作机制,保证政策的制定和执行符合社会公共需要。最明显的例子是某地在国 有企业股份化的政策形成和决定过程中,以表面化的企业改制,掩盖个人疯狂掠夺国有资产闹剧的 情形。由于没有有效地监督,这种“瓜分计划经济遗产”的行为最终居然得以成功。在极为短暂的 时间里,国有资产迅速流失,个人的原始积累得以迅速完成。二、相对人影响 公共政策总是以 社会公众作为实施对象的。在公共政策的形成机制中,行政机关作为管理机关是政策的制定和执行 者,公众则是公共管理相对人。相对人对政策的制定、实施和执行,具有多方面的影响。任何一项 现实中形成的公共政策,都是社会各方面利益协调的结果。名义上由国家行政机关形成的公共政策 ,实际上都是在公共特别是利益集团的压力下形成的。在国家机构充分分权的前提下,作为政策制 定者的行政机关受民主程序的有效监督,政策的形成基础首先是社会民众。首先,政策的需求信息 来自社会民众或者团体(利益集团)。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要,代表公 众实际需求总是来自社会的实际需要,代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发, 然后通过一定的政府渠道得到反映,在政策部门的作用下最后形成最终的决策。其次,政策的制定 过程得到民间社会的监督。在较为民主的决策环境中,民众的这种监督的效率要高得多。因为在民 主的政治体系下,政策制定过程的公开性能够得到有效的保障,政府机构不是万能的政府,而出于 多方制约和制衡之下。在这种体制下,重大的决策失误和利益偏向都不会发生,因为代议制民主能 够保证政府成为事实的社会利益平衡器和冲突的调停者,能够保证政策过程的公开性。再次,政府 的最终实施依赖于社会的贯彻。政策的产生来源于社会的需要,满足这种需要的最终落实,只能在 于现实中的社会效应的扩大,政策的最终效益是在民间落实的。任何一项政策的制定目的,也就在 于政策的最终实施。而且,一项政策制定出来以后,也只有回到民间社会去被检验,才能发现一项 政策的制定是否符合实际的需要,是否需要作进一步的调整,而这一切都只能以现实的需要和检验 才能做出判断。相对人的存在,毕竟是政策制定的最大现实制约因素。政策制定者在制定一项具体 政策的时候,始终贯穿其中的因素,就是相对人对政策的综合影响因素。政策制定者必须充分考虑 到政策相对人对政策的预期希望值,以及对所制定的政策的抵触因素,还必须充分考虑到一项政策 出台后,政策相对人对该政策的各项影响因素。只有在充分考虑到政策相对人对政策的态度、利益 的得失后,才能够制定出最符合社会需要,最能为社会公众所接受的公共政策。政策相对人的利益 多元化,构成对政策制定的最重要影响。从这样一个角度来看,一个政府从提出到最终形成为公共 政策,是一个持续的、各个利益团体的互动过程。因此,从广义的意义上说,政策制定者实际上是 一个多元利益的运动场所。早在1908年,阿瑟·本特利就指出利益团体在国家政治生活中具有 决定性的作用,他认为,政策就是“一系列利益团体的调节过程”,这是从广义上说的。从狭义上 说,政府就是“一个或一系列有差别的、具有代表性的团体(一个或一系列机关)〔2〕。许多政 治学家还认为,利益多元化已经分化的相当厉害了。比如,纳尔逊·波尔斯比(ＮｅｌｓｏｎＷ. Ｐｏｌｓｂｙ)认为,现今的美国社会已经分裂成为成千上万个很小的特殊利益团体了。利益的这 种差别,可以用各种组织形态、文化形态表现出来,而且还以个人的差异性表现出来。组织形态上 ,可以以各种工会、农会、商会、俱乐部、教会、党派、行业协会等为单位,也可以各种暂时性的 组织为依托,甚至仅仅是在一定的特定场合上才发表自己的意见而形成派别。自由市场经济的充分 发展,使得利益的多元化以空前的速度裂变开来,利益多元化使得政治的民主化有了更广泛的基础 ,而且也使得这种分化的速度更加快捷。多元化的发展使得任何一个机关都难以垄断全部决策权。 一个决策本来就是各种力量互相作用的结果,利益的多元化使得这样一个过程更加复杂化,政策的 最终结果符合绝大多数公众的利益。在这样的制度环境中,政府的失误现象大大降低,更容易制定 出符合实际情况的公共政策。三、寻租的效率损失 寻租(ｒｅｎｔ-ｓｅｅｋｉｎｇ)是存在 于公共政策调控体制以外的个人行为,但又是和公共政策相附生的。公共政策是寻租的来源,因为政策的存在,造成一个“租”的存在。公共政策中“租”的形成,因为政策的形成及其机制不同而具有各种不同的方式,但其根本原因是作为公共机构的政府所拥有的权力和资源。最多的寻租行为产生于政府机构内部的人事权力。人事权力越大,垄断的权力越大,造成寻租的机会也就越大。之
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