从行政局到行政会议——香港政制系列研究之二·金心·内容提要“
行政主导”是香港现行政制中的 一大特色，历来为广大港人所认同。本文通过对香港“行政主导”体制作用、地位及具体运作的分 析，指出“九七”后在香港继续保留这一体制的合理性和可行性，并对未来香港特别行政区“行政 主导”的特色及其与现行体制的异同等作了初步探讨。关键词行政主导，行政局，行政会议，港督 怎样既保留香港现行政制中的优点和长处，又废弃其落伍的殖民地政制色彩；既坚持中国对香港的 主权原则，保持香港长期繁荣和稳定，又充分照顾香港各界要求民主改革的现实，这是设计香港特 别行政区政制架构时必须面对的问题。本文拟从行政长官对行政会议的强迫咨询制度问题入手，探 讨“九七”前后从行政局到行政会议的职能转换及其在香港政制运作中的特殊作用。一立法、行政 、司法三权分立，相互制衡，是西方民主政治的基本原则，英国也不例外。但英国统治下的香港却 不尽相同，香港现行政制中最具特色、也最为广大港人所接受的是所谓行政主导原则，它是长期以 来保持香港政府行政效率的重要机制。在这一原则下，以港督为首的行政系统是香港的权力中心， 拥有对香港内部事务的立法权、决策权甚至部分司法权。其中行政局更扮演着特殊角色，因为港府 的一切重要决策都是由港督会同行政局制定的。根据《皇室训令》的规定，“总督在行使英皇制诰 授予之权力时，应就一切事项同行政局商议”。①这一规定往往使人们容易将行政局与政府层面上 的“行政”机关联系在一起，或将行政局视为港英政府的决策机构。但事实上，香港现行政制架构 中，行政局既不是享有特定权力的行政机关，更不是什么决策机构，其实质是协助港督进行决策的 咨询机构。它不属于香港政府，只隶属港督个人，相当于通常所讲的“智囊团”。《皇室训令》在 作出港督行使权力“应就一切事项同行政局商议”规定的同时，已明确“总督有权否决行政局议员 之意见”，②行政局与港督之间的“雇佣”关系显而易见。事实上在殖民地香港，几乎所有在行政 局讨论的事项，都由港督作最后决定，即使遇有紧急情况或行政局议员有不同意见时，按照《英皇 制诰》和《皇室训令》的设计，港督拥有个人自决权。加上港督是唯一有权召开行政局会议和向行 政局提出议案的人，并有权委任行政局议员或中止其行使职责，说行政局是港督的私人幕僚并不过 分。不过从行政局的职能和实际运作看，行政局在香港的行政管理活动中确实具有重要作用。长期 以来，行政局作为港督的决策咨询机构，除每年８月休会１个月外，基本上每星期开会１次，内容 保密。讨论问题涉及香港经济、政治、文化等诸方面，甚至连将由立法局通过的有关法例，也须经 行政局原则同意后，才能提交立法局讨论通过。凡行政局会议讨论确定的事项，最终都转化成港督 的意志而得到贯彻执行。另外，在相当长的一段时间里，为避免和减少行政、立法两局之间的摩擦 ，提高工作效率，香港一直实行行政局议员兼任立法局议员的制度。历史上行政局除协助港督制定 政策以外，在制约港督滥用权力方面也有一定作用。首先，按照香港现行宪制要求，港督在作出重 要决策前，必须咨询行政局的意见，除非：（１）咨询后可能影响政府施政，“令皇室蒙受不利” ；（２）明显属无关紧要不须咨询之事项；（３）时间紧迫来不及事先咨询，以及人事任免、纪律 制裁等总督专有权限。即使在这几种情况下，港督也应在事后将其所采取的措施尽快向行政局作出 解释。其次，“若议员书面请求把他提出之问题列入议程而遭总督拒绝”，或者港督在行政局会议 上否决议员的意见，议员有权要求将其提议、意见以及总督的答复和否决理由记录在会议记事册上 ，呈报皇室，以便于英国方面对港督进行监督。③这些规定从体制上限制了港督的特权，对有效防 止港督权力的失控具有积极意义。１９９２年港督彭定康推出其政制改革方案后，行政局在香港政 制中的地位和作用发生一些变化，主要表现在削弱行政局，以适应由“行政主导”向“立法主导” 的转变。彭定康到任伊始，就策划行政、立法两局分家和“立法中心”。他在首份施政报告中提出 ，“行政局和立法局议员的身份不应重叠”，“政府应确实地向立法局负责”，目的在于使“立法 机关发展成为一个制衡政府的独立组织”，他自己也将“以行政机关首长的身份向本局（指立法局 —笔者注）负责，而不受作为本局主席的角色所局限”，④试图改变香港长期以来行之有效的“行 政主导”传统，推行英式代议政制。此后，不仅行政局议员不再兼任立法局议员，１９９６年１月 ，香港立法局更通过民主党主席李柱铭的提议，要求港府将来把凡是重要而具争议性的立法和财政 建议在提交行政局前，应先咨询立法局，目的在于逐步改变立法局眼下的咨询地位，使其成为权力 中心，从而确立“九七”后立法局在香港政制架构中的主导地位。二１９９７年香港主权回归以后 ，是否仍需设立与行政局相对应的咨询机构，即《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》 ）中提到的“行政会议”，在基本法起草委员会委员中曾经引起过争议，有的委员不赞成设立行政 会议。但多数委员认为，香港政制史上，行政局在港府行政管理方面发挥着重要作用，是行政主导 体制不可缺少的组成部分，已被历史证明是行之有效的，应继续予以保留。对于行政局的存废问题 的考虑，不能仅局限于这个问题本身，有两个前提恐怕应当确立：一是行政局的存废与否，必须体 现中英联合声明和《基本法》总则关于保持香港现有制度基本不变的精神；二是行政局的存废与否 ，必须有利于“九七”香港政权的顺利交接和平稳过渡，有利于在香港循序渐进地发展民主，有利 于保持香港的长期繁荣和稳定。基于上述考虑，《基本法》的正式文本接受了多数委员的意见，规 定“九七”以后在香港设立行政会议，作为“协助行政长官决策的机构”。对于行政会议成员的产 生、任职资格、具体运作及其与行政长官的关系等，《基本法》也都作了明文规定（第５４～５６ 条）。多年以来香港经济的高速发展，在很大程度上得益于行政主导体制下港府的行政办事效率， 其中行政局作为权力中枢的决策咨询机构，自然功不可没。有鉴于此，《基本法》关于特别行政区 行政会议制度的设计，最大限度地吸取和保留了现在香港行政局制度的优点和长处。例如，“九七 ”以后的香港特别行政区继续实行行政主导，行政会议仍维持其决策咨询机构的地位和特色；行政 长官在作出重要决策、提交法案、制定附属法案和解散立法会前，必须咨询行政会议，以减少决策 失误；当行政长官与行政会议成员出现意见分歧，而行政长官又不采纳行政会议多数成员的意见时 ，须将其具体理由记录在案。这些保留无疑都是必要的。当然，随着由英国殖民地到中华人民共和 国特别行政区这样根本性的变化，从现在的行政局到未来的行政会议，也决不会仅限于称谓的改变 ，更不可能原封不动地照搬香港现行政制。比较行政局和行政会议，二者最大的不同有以下几点： 第一，在人员任职资格方面，行政会议成员必须“由在外国无居留权的香港特别行政区永久居民中 的中国公民担任”。《基本法》作出这样的限定，不仅是为了与特区行政长官、政府主要官员、立 法会成员、终审法院法官等的国籍规定相一致，同时也体现了中国对香港的主权地位，符合“港人 治港”的原则。相反，为适应英国对香港统治的需要，迄今为止香港行政局议员无国籍的限定，而 且在历届行政局成员中，英籍人士实际上占了绝大多数，其利益倾向可想而知。第二，在人员的产 生方面，目前香港行政局议员中３名当然官守议员（布政司、律政司、财政司）系由英王直接委任 ，港督可委任行政局部分成员，但须报英国外交及联邦事务大臣批准。也就是说，香港的人事大权 始终牢牢掌握在英国政府手中。而“九七”以后，行政会议的成员不再有官守和委任之分，所有行 政会议成员均由行政长官委任，而且行政长官对行政会议成员的任免，无须报请中央人民政府批准 。显然，同港督相比，行政长官拥有更多的人事自主权，充分体现了“港人治港，高度自治”的原 则。第三，在人员的任期方面，现时的香港行政局，除官守议员任期与其所担任的政府职务相对应 外，其他委任或民选议员任期均为５年，并可连委连任或连选连任。即使港督更换，由前任港督委 任的行政局议员其任期仍然有效。这就意味着每任新港督都可能面对一个他不能自行解除的现成行 政局班子，除非“总督认为有足够理由时可在等待皇室批准期间暂时中止在任行政局议员行使其职 责”。⑤这与行政局作为港督私人决策咨询机构的关系定位多少有些不够协调。未来香港行政会议 则不同，《基本法》第５５条规定：“行政会议成员的任期应不超过委任他的行政长官的任期”。 按照这一规定，凡新上任的行政长官都可重新组建行政会议班子，自由委任行政会议成员，且不用 报请中央人民政府批准，使行政会议得以更好地为行政长官提供咨询服务。此外，“九七”以后， 因“彭定康方案”而中止的行政、立法两局议员交叉制将得到恢复，届时将有部分立法会成员被委 任为行政会议成员，这在《基本法》中已作出明确规定。立法会成员加入行政会议，有助于沟通和 协调立法机关与以行政长官为核心的行政系统之间的关系，减少掣肘，提高行政效率。在香港政制 史上，行政、立法两局议员交叉委任，一直被认为是行之有效的做法，《基本法》的有关规定继承 了这一政制传统，体现积极务实的精神。总而言之，行政局作为香港现行政制中颇具特色的内容， 以行政会议的形式在“九七”后的香港政制架构中保留下来，无疑将继续发挥其独特的作用。注： ①②③《皇室训令》，见史深良：《香港政制纵横谈》，广东人民出版社，１９９１年，第２２７ 页。④彭定康：《香港的未来：五年大计展新猷》，见陈毓祥：《彭定康’９５政改》，香港广角镜出版社有限公司，１９９３年，第２２３页。⑤《英皇制诰》，见史深良：《香港政制纵横谈》，第２１５页。（责任编辑锡山）ＦｒｏｍｔｈｅＥｘｅｃｕｔｉｖｅＣｏｕｎｃｉｌｔｏａＮｅｗＥｘｅｃｕｔｉｖｅＣｏｕｎｃｉｌＪｉｎＸｉｎＡｂｓｔｒａｃｔＴｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆ＂
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