抗日战争时期国民政府的战时建制张胜男（内蒙古大学历史系）［内容摘要］抗日战争时期国民政府 的战时建制对抗战的进程有一定的影响。战时建制随着日本侵华的加剧，逐步确立完善。中央建立 起高度集权化的运行机制，实行党政军一元化领导，加强军事化程度，把军事置于高于其他国家建 设的绝对中心地位。省政府实行党政联合原则，推行地方自治和新县制，进一步控制基层政权。成 立民众训练机构，部分地出现了“全民皆兵”的局面。战时国民政府从中央到地方的机构设置主要 是用来充分动员全国一切人力、物力和财力资源．以服务于艰苦卓绝的战争需要。同时，战时建制 存在着严重弱点，而且随着战争的进程表现得日趋严重，最终导致国民政府在大陆的失败。［关键 词］国民政府，战时建制，集权，军事化日本发动侵华战争，妄图实现其自明治维新以来征服中国 的最高国策。在民族危机空前严重的关头，中国各民族、各阶级、各政治派别（只有极少数汉奸除 外）共同进行了规模空前的抗日战争。国民政府在外交和内政上表现出新姿态，不断调整内外政策 ，以适应民族战争的需要。抗日战争时期国民政府的战时建制在一定程度上不同于战前和战后，这 在抗战史的研究中应是一个不容忽视的问题。国民政府的战时建制对抗战胜利有一定的积极作用， 同时也存在严重弱点和消极影响。一、战时国民政府的中央建制国民政府政权体制的确立经过比较 复杂的改进过程。１９２８年８月，国民党二届五中全会决定结束“军政”时州，进入宪政时期， 确定了“以党训政”的原则。同年１０月，国民党中央执行委员会常务委员会通过《国民政府组织 法》，整个国家事务采取合议制，国民政府设置主席一人，兼任中华民国陆、海、空军总司令，设 置行政、立法、司法、考试、监察五院，各院彼此独立。公布法律与命令。需由主席会同五院院长 共同署名。以后，由于国民政府主席权力增大，１９３１年１２月，国民党四届一中全会修正《国 民政府组织法》，削减主席职权。“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实 际政治责任，并不兼其他官职。”￣①取消国民政府主席提请任免五院院长及指挥五院之权。１９ ３１年５月，国民政府《中华民国训政时期约法》的公布，标志着国民政府政权体制的形成。其基 本格局是：国民党与国民政府的关系表现为以党治国，以党训政。”中国国民党全国代表大会代表 国民大会行使统治权”，全国代表大会闭幕期间，“选举、罢免、创制、复决，四种政权之行使由 国民政府训导之”，“行政、立法、司法、考试、监察，五种治权由国民政府行使之”￣②。国民 党中央执行委员会政治会议是联系国民党和国民政府的总枢纽。国民政府主席是国民政府的最高代 表和国家元首，五院是国民政府的主体核心机构，国民政府军事委员会是最高军事机关。国民政府 根据孙中山民权思想建立起“权能分治”的运行体制，虽然有时仅仅表现在形式上。１９３１年以 后，随着日本侵华战争的加剧，国民政府的机构设置逐渐变化。１９３８年，中国国民党临时全国 代表大会召开，完成了向战时建制的转变。战时建制经过以后若干次调整和充实趋于完备。国民政 府的战时建制具有高度集权特征。“诚欲增强抗战之力量，必先整顿领导抗战之机制，而改进党务 与调整党政关系，乃为急不容缓之图”。“改善各级领导机构，使之简单化、合理化，并提高行政 效率，以适应战时需要”。为此，改变了委员会合议制的组织原则。首先，中央党部确立领袖和总 裁制度，统一指挥，“俾此革命集团有一稳固之重心”。临时全国代表大会修改党章，在总章第四 章总理之后增加总裁一章，规定设立总裁、副总裁各一人，由全国代表大会选举产生，“总裁代行 第四章所规定总理之职权”。在抗战非常时期，“全国人民且须在全国最高统帅领导之下，齐一步 骤，共同奋斗以争取最后胜利。本党领导全民族抗战，全党党员更须在伟大统帅领导之下，齐一步 骤，共同奋斗，故领袖制之恢复，实为时代迫切之要求”￣③。其次，调整党政关系，改变党政两 个重心的状态，中央“以党统政”，省及特别市“党政联合”，县“党政融化”，即“融党与政” 。这样，极大地强化了国民政府统治的集权制度。中央执行委员会“授权蒋中正同志统一党政军之 指挥，负抗战建国之大任。举国一致受其领导，以向于必胜必成之光明大道而迈步前进”￣④。蒋 介石获得党政军各项最高领导职务和权力，国民党其他军政要员也获得比较集中的权力，如张群在 国民政府迁都重庆后出任行政院副院长，同时兼国民政府军事委员会副委员长和重庆行营主任。国 民党中央体制具有一元化特征。在高度集权比的运行机制中，尤其加强军事化程度，表现在强化国 防机构上和实行党政军一元化领导。强化国防机构最突出的行动是设立战区。１９３６年，国民党 军事委员会规定，战争爆发后在可能作战的地区构筑国防工事，设置阵地，将全国划分为山东区等 十个战场及五个警备区。１９３８年春，淞沪会战后，根据战争形势，“力谋持久抗战及适应作战 需要起见”，在军事上进行重新调整和部署，划分国军战斗序列为第一、二、三、四、五、八战区 和武汉卫戍总司令部、西安行营、闽绥靖公署、军委会直辖兵团等￣⑤。武汉、广州失守以后，“ 敌我全般态势，已大有变更”，为了立于有利地位。重新划分战区分别为第一、二、三、四、五、 八、九、十战区、鲁苏战区和冀察战区￣⑥。经过持久抗战，１９４４年冬，敌我力量发生重大变 化，再度调整战斗序列为第一、二、三、五、六、七、八、九、十战区、冀察战区、驻印军、陆军 总司令部（由四个方面军组成）、地方绥靖部队和军委会直辖部队￣⑦。集中设立战区，对抵抗日 本的侵略进攻有一定的作用。同时，国民政府在实行党政军一元化指挥和领导方面进行不断的机构 调整。１９３６年７月，在国民党五届二中全会上，为整顿国防，特设置国防会议，讨论国防方针 、国防外交政策、国家事业与国家庶政的协进事宜，关于战时的组织、国家总动员等国防重要问题 。军事委员会委员长担任议长，行政院院长为副议长，中央军事机关各长官、行政院关系各部长、 中央特别指定之军事长官为会员￣⑧。可见国民政府对国防建设已给予充分重视。１９３７年３月 ，改设国防委员会。同年８月，撤销国防委员会，设立国防最高会议，为国防最高决策机关，蒋介 石亲任国防最高会议主席。１９３８年３月，国民党临时全国代表大会通过《在抗倭战争中必须举 国一致，一切建设以军事为中心，以期完成国军建设案》，“吾人本于从抗战中求自立、自存、自 强之信念，也必须于抗战中求国军创建之完成，以奠定并巩固国家民族自由独立之基础。故今日一 切建设，无论其为心理的、物质的、社会的、政治的、建设的，均应绝对的以军事为中心，而次第 其缓急，权衡其取舍，齐一其步趋，课责其效率。”“必须从根本上树立‘国防第一’之精神，以 全民觉醒之努力，创建保卫国家民族之新武力，亦即于艰贞险阻之战争过程中，求光辉灿烂之三民 主义的国家之实现”￣⑨。国民党把军事置于高于其他国家建设的绝对中心地位。１９３９年１月 ，国民党五届五中全会设国防最高委员会，“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。 中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员 会之指挥。”国民党总裁担任委员长，委员长“对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为 便宜之措施”￣⑩。国民政府修订制度，变动机构人事，一步步向军事化发展。国防最高委员会的 设立，使权力高度集中和统一，以利于统一管理、统一指挥和作战。这是国民政府为抗战而实行的 重要举措之一。在中国民族抗战的严峻紧急关头，国民政府建立以军事为中心的一元化领导机构， 表明国民政府在一定程度上将抗战作为第一位战略目标，国家一切建设服从于战争需要。二、战时 国民政府地方制度的改革国民政府在加紧战时中央集权的同时，对省、县、乡等地方政权也推行一 系列改革措施，使地方政权机构具有比较明显的军事化特征。第一，在省政府实行党政联合原则， 加强省部的党政军一元化领导。抗战时期，“各战区司令长官掌握全战区的军政大权，兼该战区内 最大一个省的主席，已成惯例”。程潜于１９３８年１月出任第一战区司令长官，３月，兼河南省 政府主席，１１月出任军委会副参谋总长，卸去原职务。卫立煌出任第一战区司令长官，１９３９ 年９月，兼河南省主席。孙蔚如任第一战区副司令长官，第四集团军总司令，兼陕西省主席。闫锡 山于１９３７年８月，任第二战区司令长官，１９３８年３月，兼山西省主席。李宗仁于１９３７ 年１０月出任第五战区司令长官，１９３８年１月，兼安徽省主席。李品仙于１９３７年１１月出 任第五战区副司令长官，兼第十五集团军总司令，１９３９年１１月，任豫鄂皖边区游击总司令、 安徽省主席、国民党安徽省党部主任委员。陈诚任第六战区司令长官兼湖北省主席、三青团书记长 、中训团教育长。朱绍良任第八战区司令长官兼甘肃省主席。傅作义任第二战区副司令长官兼绥远 省主席、绥远省党部主任委员等等。从上述情况可以看出，战时省部具有基本相同的特征：战区司 令长官或某集团军总司令，兼任战区内较大省份的政府主席，或者同时兼任省党部主任委员。在党 政军三者之间，主要侧重于军事和政府工作，由于战时的环境，在军政二者之间更侧重于军事。绥 远省当时充分地实现了一元化领导，傅作义任绥远地区党政军三要职，负责党部、军部及其政府的 大政方针、人事、经济工作。干部的任免，由傅作义根据“整体干部”要求决定。“荐任级干部， 必须由傅作义亲自核准；委任级干部，则由任用单位报请省政府核准加委。”委任级和荐任级干部 在任职前后在绥干团受训，傅作义任绥干团主任。绥远省政府为宣传群众、组织群众、动员人力物力财力支援抗日战争，成立了省、县、区、乡四级战时动员委员会，傅作义兼任战时动员委员会会长。省、县、区、乡四级政府与省、县、区、乡四级战时动员委员会两套机构同时并存。省级领导及各厅长兼任动委会委员；各县县长兼县动委会委员；区长兼任区动委会委员，区公所由动委会指
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