我国当前正处于“经济转轨,社会转型”的时期,是“人口、资源、环境、效率、公平等社会问题的 瓶颈约束最严重的阶段,”也是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调 整重建”的关键时期<1>。目前,如何应对频发的突发公共事件是各级政府正在关注的一个重要 问题。一、突发公共事件的特征突发公共事件,一般是指突然发生,对全国或部分地区的国家安全 和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害,造成 巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的,涉及公共安全的紧急事件<。2>由此,
突发公共事件 一般具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序决策等几个基本特征<3。>鉴于 突发公共事件的这些特征,各级地方政府和相关组织完全预见与防止突发公共事件的发生是不现实 的,所以必须为应对各种形式的突发公共事件做好准备,即必须建立一套以应急预案为支撑的应急 体系。近几年,国内许多政府机构相继制定了突发公共事件应急预案,体现了各级政府对突发公共 事件的重视。2006年1月,国务院发布“国家突发事件总体应急预案,”其中明确提出突发公 共事件应对工作的六项原则,即:⑴以人为本,减少危害;⑵居安思危,预防为主;⑶统一领导, 分级负责;⑷依法规范,加强管理;⑸
快速反应,协同应对;⑹依靠科技,提高素质<。4>落实 以上六项原则需要注意以下几点:结合地方与组织发展战略,以预防为主将应对突发事件列入重要 议程;突发公共事件具有突发性和时间上的紧迫性,快速反应可以减少突发公共事件带来的冲击; 突发公共事件需要有条不紊的应对,这需要领导者做到情况明了、决策果断;在多部门动员与配合 过程中职责与权限清晰、到位;突发公共事件的处理需要完善的信息沟通程序以及规范的通报制度 。二、六项原则指导下的地方政府及组织的应急预案制定原则各级地方政府及组织在国家总体预案 的六项工作原则指导下制定应急预案时,还必须要考虑其所面对的实践性要求,因此,就地方政府 及组织应急预案的制定原则这一问题展开分析,具有较高的现实价值和指导意义。在制定地方政府 及组织应急预案时,除遵循国家总体应急预案中六项工作原则的指导,还应注意以下原则:1.制 度化原则制度化原则是指地方性突发公共事件的应急预案需要通过地方立法或制定法规的形式来确 定其重要性和强制性,而对于一般公共组织,制定突发公共事件应急预案则是在组织内部建立相应 的规章制度的过程,以确保应急预案的重要地位和“依法规范,加强管理”。突发性公共事件是影 响全局和社会公众根本利益的严重事件,直接影响政府施政目标的实现,涉及社会范围的根本利益 ,必须从战略高度看待应急预案的制定。地方政府机构或公共组织在制定可持续发展战略过程中应 将应对突发事件列入重要议程,以保证战略目标的实现<。5>而将应急预案列入地方性法规或组 织基本制度可以保证其战略地位的实现,这是应急预案战略性的体现。首先,区域性应急预案是影 响该地方社会的全局性行为,应该由政府权威部门出面组织制定区域总体应急预案,并要求所有涉 及社会公众利益或对社会整体有影响的机构、组织和影响国计民生的重要企业根据地方政府总体预 案的要求制定各自的子预案。这就要求以制度化的形式做出规定,以期构成上下呼应、层层落实、 有效的区域性应急预案系统。这既是应急预案系统性的体现,也是实现“统一领导,分级负责”的 需要。其次,社会中非稳定因素的存在是一个长期的现象,自然灾害、技术事故又具有多发性和长 期性,这决定了制定与修改应急预案是政府机构与公共组织的长期行为,不是临时性措施,必须保 证其长期有效性,这也要求应急预案应该以制度化形式作出规定。再次,突发公共事件的应对会在 一定程度上涉及到某些部门、组织机构、公众的利益,甚至特殊情况下可能需要少数组织或社会成 员牺牲部分利益来顾全大局,这需要通过法律“授权”来保障此类举措的合法性,同时也要通过立 法赋予指挥机构协调、调动各种资源、统一指挥的权力。应急预案要明确应急状态下各级组织的权 限,防止权责不对等与不当使用公共权力而过分侵害公众利益,应急状态管理也要强调合法性,因 此须以制度化形式作出规定。第四,应急预案是为应对突发公共事件而制定出来的防范、处理、管 理和恢复的一套完整体系,具有强制性和权威性,各种组织和社会公众都必须遵守,从而必须以制 度化形式作出规定。此外,除了突发公共事件应急预案所具有的战略性、系统性、长期性、合法性 与强制性的特征之外,应急预案的制定过程也是动员、培训相关部门人员和教育民众的过程,相关 人员应急管理素质和广大民众的危机意识是政府机构应对突发事件的最有效资源,在预案制定过程 中,应该避免出现“闭门造车”与“束之高阁”的现象。经过一定的地方立法程序和公共组织制度 化的过程,将有关预案在一定范围内讨论和公之于众,可以起到教育干部宣传民众的作用。2.建 立统一应急反应指挥系统的原则落实“统一领导,分级负责”工作原则需要应急预案中对处理突发 公共事件的组织机构作出具体明确的规定,建立统一的应急事件应对系统与指挥中心,以统一指挥 应急管理的全过程。首先,突发公共事件具有紧急性和突发性,面临巨大的时间压力是应急决策的 主要特征之一。这就要求高度的集中指挥,以便实现应急反应系统的高效协同与快速反应。统一的 系统结构能有效避免浪费在多个指挥系统之间沟通协调的时间,快速有效地做出反应。卡特丽娜飓 风过后,由于美国联邦紧急署与地方政府之间协调不力导致救援迟缓的局面<6>,就是多系统指 挥易出现混乱的例证。其次,应对突发公共事件需要大量的资源,而资源的相对匮乏是应急决策面 临的又一主要特征。这也要求必须强化统一指挥原则,以提高资源使用效率,避免不同局部之间争 夺资源的冲突和局部过度反应造成资源的浪费。为了有条不紊地解决突发公共事件,要从全局的层 面上抓住关键环节与分清轻重缓急,避免分散指挥可能造成的各为中心、只见局部、不顾全局的局 面,集中优势资源抓住关键环节、解决最紧急的问题。因此,应急状态下必须要有一个强有力的统 一指挥系统来协调和决策。再次,统一的指挥系统通过明确划分权利与责任,规定不同组织层次和 部门、岗位其相应的工作与职责,有助于分工明确、责权到位,有利于事件的处理环环相扣,流程 顺畅,同时也避免了出现问题时相互之间推诿,逃避责任。第四,应急状态下社会民众的心态容易 不稳定,所以对舆论的引导与对媒体的管理也要求统一。由统一确定的系统发布突发事件的相关信 息,具有更大的权威性,有利于控制虚假信息的传播,维护社会稳定。3.突发公共事件的分类与 分级原则在应急管理预案制定过程中,预先根据突发公共事件的影响范围、危害程度与表现形式, 事先确定应急指挥机构的级别和专业性能,规定直接参与处理应急事件的人员队伍和需要动员的范 围,制定应对方案的处理原则和技术手段,这种做法就是在预案中对突发公共事件进行分类与分级 的原则。尽管突发公共事件产生的原因与表现方式有很多种类,但是其主要应对手段却主要是医疗 卫生、公安、消防、交通运输和工程抢险等有限的几个方面,将应对手段相似的事件归类,按照事 态影响区域和程度分级,预先明确处理权限,这是一些国家政府应急管理已有的共同经验,也是预 案分级原则所要实现的功能。应急管理预案中对突发公共事件进行分级需要进行两方面的预先评估 :一是预先对各种潜在可能发生的突发事件的特征、危害与影响范围做出评估,划分出相应的分类 ,二是在客观分析政府部门和公共组织拥有的资源、技术条件与应急能力,对其应对突发事件主体 的资格与能力做出评估。在此基础上,将应对不同类型突发事件的一线指挥权和责任落实到相应层 次政府机构和不同类型的公共组织,以实现应对主体资源的优化配置。在制定应急预案的分级过程 中,主要采用借鉴他人经验和总结历史经验做法,结合应急指挥系统所能调用的人力、物力、技术 等相关资源情况,对各种类型事件的处理方式与技术手段做出原则性的规定,以在事件发生后能够 迅速甄别突发公共事件的等级类型而明确应采取不同的应对处置方案。界定清楚的分级标准有助于 各级组织在面临突发事件时自动启动应急程序,提高应对突发事件的主动性和反应速度,也可以通 过预案分级提高应对的有效性。突发公共事件的处理可能涉及到大量的工程、医学等专业技术问题 ,必须在事先评估的基础上确定不同等级的突发公共事件需要调动的人员、设备的类型与范围,这 一点要在预案对事件分类、分级的基础上加以具体的说明。2004年12月14日北京市政府公 布了《北京市突发公共事件总体应急预案,》该预案中将北京市所面对的突发公共事件划分为四个 不同的等级:一般突发公共事件(Ⅳ级);较大突发公共事件(Ⅲ级);重大突发公共事件(Ⅱ级 );特别重大突发公共事件(Ⅰ级),并分别针对不同等级的突发事件确定了不同级别的指挥机构 与响应预案,有效的落实了"统一领导,分级负责"的工作原则。4.核心价值优先原则突发公共 事件涉及到多方面利益,其应对决策也是一种复杂的多目标决策,通常会有多种利益或多目标间的 矛盾与冲突。应急决策就不可避免的需要在多个目标多种利益中进行选择,出现确保主要目标、舍 弃次要目标的局面。为实现快速反应与准确决策,在应急预案中需要针对可能涉及的多种利益与目 标做出明确的排序,对政府和社会所确认的核心价值作出明确的界定,并制定出确保核心价值的措 施。核心价值是由党和政府的基本宗旨所确定的,作为地方政府来讲,在突发公共事件的处理过程 中应将群众利益放在首位,这是处理突发公共事件的原则。而群众利益中最重要、最根本的就是公民的生命安全。所以政府和公共组织在处理突发公共事件时必须把保护公众的生命安全确立为其核心价值,优先得到保护,这就是“以人为本,减少危害”的工作原则的体现。在重庆开县天然气井喷事故中由于存在点火方面制度性的缺失,使得现场作业和指挥人员在应该优先保护人民生命安全
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