行政发展是政治发展的一部分。政治发展是指“不发达政治系统向发达政治系统变迁的过程,一般指 传统社会向现代化社会发展的过程中在政治领域发生的变化”。因此,本文所要探讨的孙中山行政 发展思想中所指的“
行政发展”即是指由传统行政体制向现代行政体制的转变,是指现代行政体制 的一种发达状态,亦即行政现代化。本文所指的理念是指观念或指导思想。因而,孙中山的行政发 展理念是有关传统行政向现代行政转变的指导思想,是有关现代政府的“自我定位”,是现代行政 管理活动的灵魂。孙中山有关行政发展的理念有如下几点:一、“
人民主权”——民主行政的理念 民主行政,就是要坚持为人民行政、靠人民行政。孙中山行政发展思想的根本理念就是他的民主行 政的思想,其民主行政的理念更多体现在他有关“人民主权”的阐释中。辛亥革命前,孙中山已经 提到民主行政的思想1,897年,他指出:“予以人群自治为政治之极则”<1>(P172) ,1906年他进一步提出:“民国则以国家为人民之公产,凡人民之事,人民公理之”<1>( P318)。民主行政思想还在《中国同盟会革命方略》规定的建国方案中清晰可见:“今者由平 民革命以建国民政府,凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构 成之。制定中华民国宪法,人人共守。”<1>(P297)这个方案初步涉及了民主行政的一些 内容:国民政府建立后,实行总统制、议会制、选举制以及依法治国,人民有参政权和选举总统和 议员的权利。1912年3月,孙中山颁布的《中华民国临时约法》正式规定了主权在民原则,体 现了民主行政的理念,即“中华民国之主权属于国民全体”,以国家根本大法的形式明确了人民是 国家的主人,享有管理国家事务的一切权力。例如,人民有言论、著作、刊行及集会、结社等自由 权,“人民有请愿于议会之权”,“人民有陈诉于行政官署之权”,“人民有诉讼于法院受其审判 之权”,“人民对于官吏违法损害权利之行为,有陈述于平政院之权”,“人民有应任官考试之权 ”,“人民有选举及被选举之权”<2>。概括地说,“民国之国家,为全国国民所公有;民国之 政治,为国民所共理;民国之权利,为国民所共享。”<3>(P632)由此可见,民主行政是 “民国之通义”。后来,他在“五权宪法”演讲中说:“在南京定出来的民国约法里头,只有‘中 华民国主权属于国民全体’的那一条,是兄弟所主张的,其余都不是兄弟的意思,兄弟不负那个责 任。”<4>(P587)他还在《心理建设·孙文学说》中说:“夫中华民国者,人民之国也, 君政时代则大权独揽于一人,今则主权属于国民之全体,是四万万人民即今之皇帝也。”<5>他 又在《社会建设》的自序中说:“盖国民为一国之主,为统治权之所出”<5>(P340)。这 就说明孙中山并不把主权在民这一点看作宪法上照例应有的形式,而是他的“五权宪法”思想和行 政发展思想的出发点。孙中山所说的“人民”的含义比西方资产阶级思想家所说的“人民”的含义 要广泛得多,它包括广大下层的人民群众。在“政治沈阳师范大学学报(社会科学版)2006年 第1期(总第133期)分权论”中,孙中山详细阐述了人民所享有的权力,即对行政官吏的选举 权、罢免权和对国家法律的创制权、复决权。国家的权力(立法权、行政权、司法权、考试权和监 察权)以及行政官员的权力来自于人民的授予。可见,孙中山的“人民主权说”中的“人民”是主 权的真正执掌者。毛主席在《论人民民主专政》中指出:“除了谁领导谁这一个问题外,当作一般 的政治纲领来说,这里所说的民权主义,是和我们所说的人民民主主义或新民主主义相符合的。只 许为一般平民所共有、不许为资产阶级所私有的国家制度,如果加上工人阶级的领导,就是人民民 主专政的国家制度了。”<6>二、权力制约的理念学术界很多学者认为孙中山的“五权宪法”思 想体现了权力制约的理念,认为五权之间是互相制衡的关系。本文认为,“五权宪法”排除了政府 权力的自我制约机制,不采用分权制衡的原则<7>(P198)。其权力制约理念体现在孙中山 的“政治分权论”中,即人民权对政府权的制约与监督。孙中山的“政治分权论”强调政权(人民 权)对治权(政府权)的必要监督与控制。政权与治权由不同的主体去行使,前者完全由人民行使 ,后者由政府机关来行使。政权和治权之间,是单向的主权者和执行者之间的关系,政权对治权拥 有支配权和监督权,而不是那种互为制衡的关系,即只有执行者对主权者负责的义务,不存在执行 者对主权者权利的干预。孙中山十分强调人民对政府的控制:“管理机器的工程师,就是有权的人 ,无论机器是有多少马力,只要工程师一动手,要机器开动,便立刻开动,要机器停止,便立刻停 止。”<4>(P749)孙中山认为,只要政权与治权分开,实现权能区分,就能够实现人民对 政府的支配,即“政府就是有大力,人民只要把自己的意见在国民大会上去发表,对于政府加以攻 击,便可以推翻,对于政府加以颂扬,便可以巩固”<4>(P749)。另外,政权对治权的控 制是有限度的,要在保证政府效率的基础上控制治权,“只要他们是有本领,忠心为国家做事,我 们就应该把国家的大权付托于他们,不限制他们的行动,事事由他们自己去做,然后国家才可以进 步,进步才是很快”<4>(P740)。孙中山的“政治分权论”强调政权与治权的统一性,没 有政权就无所谓治权,因为治权来源于政权的委托与授予,亦即政府权来源于人民权。同时治权的 有效行使能够为政权的掌握者——人民谋幸福,因此,没有治权,政权也就没有意义了。另外,孙 中山十分强调政权与治权之间的平衡。如何实现这种平衡呢?他认为:“在人民一方面的大权刚才 已经讲过了,是要有四个权。这四个权是选举权、罢免权、创制权、复决权。在政府一方面的,是 要有五个权,这五个权是立法权、行政权、司法权、考试权、监察权。用人民的四个政权,来管理 政府的五个治权,那才算是一个完全的民权的政治机关。有了这样的政治机关,人民和政府的力量 ,才可以彼此平衡。”<4>(P761)三、依法行政的理念依法行政,是贯彻依法治国基本方 略的重要内容和必然要求,是政府正确履行职能、行使行政权力的基本准则。依法行政的核心是规 范行政权力。孙中山依法行政的理念主要体现在以下两点:1.法律至上孙中山坚持法律至上原则 ,明确主张“今日办法只有以人就法,不可以法就人”<8>,并且提出,一切政党和势力均要在 法律的范围内活动,“国中无论何人及何种势力,均应纳服于法律之下,不应在法律之外稍有活动 ”<9>(P235)。他的这一正确思想,对今天中国的法治建设,仍有其现实意义。法律至上 最重要的是宪法至上。孙中山称宪法为“立国的根本法”<4>(P486),又说:“宪法者, 国家之构成法,亦即人民权利之保障书也。”<3>(P319)他认为在整个法律体系中,宪法 最重要。他说:“宪法为国家的根本大法,与国之存亡相始终。盖宪法成立,国之根本,庶难动摇 ”<8>(P400),“国家宪法良,则国强;宪法不良,则国弱。强弱之点,尽在宪法”<8 >(P331)。因此其他法律均要以宪法为依据,“当与根本大法性质不相抵触”<8>(P4 43)。早在同盟会纲领中,孙中山就明确提出要“制定中华民国宪法,人人共守”。在他被迫向 袁世凯交出政权时,又郑重提出:“总统不过国民公仆,当守宪法,从舆论。”<10>继在《中 华后革命军大元帅檄》中愤怒批判袁世凯“改毁约法,解除国会”<5>(P108)之后,孙中 山又在《讨袁宣言》中强调约法为“民国开创时国民真意之所发表,而实赖前此优秀之士,出无量 代价购得之也。……违反约法,则愿与国民共弃之,……尊重约法,则愿与国民共助之”<5>( P113)。2.行政法制思想“法治”原则是孙中山在建立民主国家的过程中所一贯倡导的。他 主张国家事务应该依法而行,政府行为也必须有法律的统一规范,官吏行政必须以法律为依据、为 准绳。他在不同场合一再强调,治国应“以人就法,不可以以法就人”,只有“举国皆托庇于法治 之下”,国家才可以长治久安。官民须一体守法,总统也“不过国民公仆,当守宪法,从舆论”< 8>(P444)。宪法是设定政府和人民权利义务的根本大法,是治国理政的依据,孙中山首重 宪法的建设,他说:宪法者,国家之构成法,亦即人民权利的保障书也。他在就任南京临时政府大 总统时主持制定了中国历史上唯一的一部资产阶级性质的宪法文件《临时约法》,在这部约法中, 政府的组织和权限有了明确的划定,总统和政府各级官员皆被置于人民的监督之下,中国自古以来 无上权威的行政权力第一次有了根本大法的定制。在根本大法之外,孙中山领导的南京临时政府在 短短三个月的时间里颁布了大量的行政法规,规范政府的行政行为,如公布《财政部通则》,规定 财政机关组织和权限;发布《造币厂章程》,统一币制;为革除封建陋习,颁布《大总统禁烟令》 、《大总统令内务部晓示人民一律剪辫文》;为加强对行政机关的法律管理,又制定了《官职试验 章程草案》、《文官考试令》等<11>。尽管戎马倥偬,但孙中山在南京临时政府建立后却一直 十分关注行政法制的建设,保证行政机关依法行政,防止人治的流弊。四、以德行政的理念1.道 德为立国之基孙中山明确指出,“有道德始有国家,有道德始有世界”<12>(P25)。道德 是立国之基础,这是孙中山“德治”理念的逻辑起点。在这里孙中山深刻揭示了道德心理与建国和 治国之间的密切关系,揭示了道德同国家和民族兴衰存亡之间的关系。国家是由国民构成的,国民 的主要道德心理取向制约着国家政治的去向。在社会转型时期,如果要在政治上破旧立新,实现传统行政到现代行政的发展,则对人民的思想道德价值进行重构成为必然。孙中山对此有着深刻的认识,看到“建国之基,当发端于心理”<13>(P214),“只要改造人心,除去人民的旧思想,另外换成一种新思想,这便是国家的基础革新。国家有了新基础,那么好像做新屋一样,只要
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